Af professor, dr. jur. Peter Pagh
Det Juridiske Fakultet, Københavns Universitet
Regeringens strukturoplæg efterlader en række ubesvarede spørgsmål om, hvor stort et ansvar kommunerne skal overlades i forhold til nye opgaver inden for bl.a. miljøområdet, hvor store forskelle i opgavevaretagelsen man vil acceptere, i hvilken udstrækning man vil give køb på principperne om lovlig forvaltning til fordel for realisering af ”Folketingets formål”, og hvorvidt der overhovedet blandt almindelige kommunalbestyrelsesmedlemmer er ønske om flere opgaver.
1. Efter at have kæmpet mig gennem et forhindringsløb af plusord i regeringens oplæg til strukturreform, er jeg vistnok nået frem til meningen: regeringen vil lægge flere opgaver og mere ansvar ud til kommunerne, der skal være større – men samtidig skal staten overtage enkelte opgaver, der hidtil har ligget hos amterne. Ifølge oplægget er hensigten med ændringerne: at bringe den offentlige service tættere på borgeren, at forbedre velfærdsydelserne, at effektivisere forvaltningen og at styrke det lokale demokrati. Det lyder jo alt sammen udmærket, men efterlader en grundlæggende uklarhed, som er baggrunden for det følgende. Det store ubesvarede spørgsmål er, om det alene er den praktiske udførelse af opgaverne, der skal lægges ud til kommunerne, eller om det også er magten over disse om-råder, som skal overlades til det kommunale demokrati.
Forskellen er betydelig. En sag er, at en række offentlige funktioner bedst udføres lokalt. Noget helt andet er, om magten også skal lægges ud. Et praktisk eksempel på, at udførelse af opgaver og kompetencen ikke nødvendigvis følges ad, er politiet. Selv om politiet ikke er omfattet af regeringens oplæg, er det udmærket til at illustrere forskellen, da politiet nødvendigvis må udføre sit arbejde lokalt. En decentralisering af politiet kan således anskues organisatorisk (f.eks. mere nærpoliti). Men spørgsmålet kan også anskues kompetencemæssigt, hvormed det bliver et spørgsmål om vi skal have kommunalt ansatte ”sheriffer”. Foreløbig synes der at være enighed om holde fast ved et statsligt politi.
Men på en række andre områder skal kommunerne tage over fra amtsrådene – eller som det udtrykket i regeringens oplæg: “kommunerne skal have ansvaret for ….”. Den politiske fordel ved terminologien er, at det lyder pænt – men problemet er, at “ansvar” kan betyde meget forskelligt. Det er ud fra sammenhængen ikke muligt at se, om regeringen sigter til, at kommunerne skal have et retligt, et politisk, et bevillingsmæssigt eller et praktisk ansvar for opgaverne. Ligeledes er det uklart, om regeringen ønsker, at der med ansvaret for opgaven også følger kompetencen, dvs. magten til at bestemme, hvad der skal ske.
2. Regeringen støtter sig i hovedsagen til Strukturkommissionens betænkning, hvilket skulle indestå for en vis uvildig vurdering. Helt så enkelt er det ikke. Som man spørger får man svar – og i dette tilfælde har Strukturkommissionen først og fremmest overvejet, hvordan man mest hensigtsmæssigt tilrettelægger opgaverne. Men politik handler jo mere om at bestemme end om at organisere. Der er derfor grund til at interessere sig lidt for, hvad Strukturkommissionen ikke har belyst og ej heller ses at have overvejet mere indgående.
Et hovedspørgsmål, som savnes belyst og besvaret, er, hvor store forskelle mellem kommunerne der er ønskelige. Det må herved erindres, at kommunalpolitikere må forventes at have et ønske om at påvirke beslutningerne politisk og ikke blot at skulle forvalte andres regler og afgørelser. Men kommunalpolitikere kan kun påvirke beslutninger politisk, hvis der er mulighed for, at beslutninger i kommune A falder anderledes ud end i kommune B i ellers identiske tilfælde – og denne forskel er politisk begrundet. Overlades politisk kompetence til kommunerne, må det derfor nødvendigvis betyde, at de politiske forskelle mellem kommunerne slår retligt igennem på de overladte områder.
Ser man på, hvordan dette besvares efter de gældende regler, har kommunalbestyrelserne mulighed for politisk at vælge et højere eller lavere serviceniveau for borgerne (f.eks. ved at kræve højere skatter eller ved at fastlægge forskellige tilbud af fritidsaktiviteter). Kommunalpolitikerne har med forholdsvis få begrænsninger tillige mulighed for politisk at afgøre, hvordan den fremtidige arealanvendelse skal se ud i byområderne, mens landskabshensyn og naturbeskyttelse sætter noget snævrere grænser i landområderne. Tilsvarende er der en vis lokalpolitisk valgfrihed inden for folkeskolens område. Men på mange andre politiske områder har kommunalpolitikere ingen politisk valgfrihed, men skal alene forvalte de gældende regler.
Når det f.eks. gælder skattepligt og opkrævning, tildeling af sociale ydelser, naturbeskyttelse og forureningsbekæmpelse, er der ikke overladt kommunerne et politisk valg (herved ses bort fra visse aspekter af affaldshåndtering og spildevandsopsamling). Retsstillingen er i princippet (eller skulle være) den samme i alle kommuner. En konsekvens heraf er, at der sker en fuld prøvelse af de lokale beslutninger, hvis de påklages til de pågældende ankenævn. Hvilken afgørelse, der skal træffes i de enkelte sager, beror derfor ikke på et politisk skøn, men på et retligt skøn. Så de lokale politikere skal ikke vurdere, hvad de politisk ønsker, men hvorledes lovens regler skal fortolkes. Begrundelsen for denne principielle ensartethed er, at der på disse områder – indtil videre – netop ikke har været ønske om politiske forskelle, men om retsenhed – dvs. at der gælder de samme regler alle steder. På miljøområdet, som jeg selv befatter mig med, forekommer dette velbegrundet. Dels er miljøproblemer sjældent lokale, dels er de fleste regler fastsat af EU.
3. Når man skal fordele politisk kompetence mellem forskellige niveauer som f.eks. stat, regioner eller kommuner, er det nærliggende udgangspunkt at besvare to spørgsmål: (1) på hvilke områder er politiske forskelle ønskelige, og (2) hvor store forskelle er ønskelige. Som almindelig ledetråd herfor har det historiske udgangspunkt været, hvordan borgerne lever, og hvilken økonomisk udveksling der sker. Er fødested det samme som kommende arbejde og bolig, og er området selvforsynende, ligger magten naturligt hos mindre enheder. Men det er længe siden, det var sådan. I dag kan man næsten komme i avisen, hvis man lever, arbejder og dør, hvor man voksede op. Hjemstavnen har ikke rigtigt den samme betydning. I dag er mennesker mobile, arbejde og bolig er adskilt og skiftende; det økonomiske samkvem sker med folk på den anden side af kloden. Et økonomisk eller miljømæssigt problem langt væk, kan hurtigt blive nærværende. For at håndtere det økonomiske og sociale samkvem som det leves nogenlunde gnidningsfrit, må mange spørgsmål afgøres globalt, endnu flere regionalt og en efterhånden mindre del på det statslige niveau, jf. den stadigt mere intensive EU-lovgivning.
Som eksempel kan tages naturbeskyttelse. De fleste er formentlig klar over, at den bengalske tiger er beskyttet af flere internationale konventioner. Forsætligt drab på tigeren er forbudt, selv om fattige mennesker i Bengalien måtte have en anden opfattelse. Det samme gælder f.eks. odderen i Vest-jylland og kongeørnen, som vistnok er i Lille Villemose i Nordjylland. Heraf følger, at det ikke er op til de lokale politikere i Vestjylland eller Nordjylland at afgøre, om de er enige i denne beskyttelse af odderen og kongeørnen. Så hvis man overlader opgaven med naturbeskyttelse til kommunerne, skal de lokale politikere blot forvalte internationale forpligtelser – deres politiske synspunkt må de reservere til et andet forum end kommunalbestyrelsen.
Og her er det så mit første spørgsmål til Indenrigsministeren melder sig. Nemlig, om regeringens oplæg skal forstås således, at regeringen ønsker at skabe mulighed for politiske forskelle mellem kommunerne på alle de nye områder, som foreslås overladt til kommunerne ? – I regeringens oplæg er der ikke noget klart svar herpå, idet argumenterne begrænser sig til det mere simple og indlysende synspunkt, at en række opgaver bedst udføres lokalt. Det er f.eks. vanskeligt for en bistandsklient i Hirtshals, hvis samtaler med sagsbehandleren skal ske i København. Men det betyder jo ikke nødvendigvis, at man også ønsker politiske forskelle.
4. Uanset, hvordan ministeren besvarer det første spørgsmål, rejser det straks et nyt spørgsmål i forhold til naturbeskyttelse. I regeringens oplæg anføres, at staten fastlægger de overordnede målsætninger og retningslinier til opfyldelse af EU-forpligtelser vedrørende naturbeskyttelses og vandområderne, mens den konkrete planlægning og meddelelse af godkendelse, tilladelser og påbud lægges ud til kommunerne. Meningen er således, at det er kommunerne, der skal stå for den faktiske gennemførelse af de EU-retlige forpligtelser – som de fortolkes af EF-domstolen. Eftersætningen er væsentlig, da EF-domstolen har fastslået, at alle myndigheder er forpligtet til at anvende EU-reglerne, som disse autoritativt er fortolket af EF-dom-stolen, og om nødvendigt se bort fra nationale regler. Gennem knap 15 års arbejde med miljøområdet er det imidlertid ikke lykkedes mig at finde kommunale miljømedarbejdere, som har afsløret større kendskab til EU-reglerne endsige til EF-domstolens praksis på naturbeskyttelsesområdet. Tværtimod viser de begrænsede undersøgelser, der er foretaget, at selv forståelsen af den danske natur- og miljøbeskyttelseslovgivning volder betydelige problemer for de kommunale miljøforvaltninger.
Set i dette lys er mit andet spørgsmål til Indenrigsministeren, hvordan regeringen vil sikre, at de kommunale forvaltninger træffer afgørelser i overensstemmelse med EU’s miljøregler som disse fortolkes af EF-domstolen – eller om regeringen mener, at de danske kommuner ikke er bundet af denne forpligtelse ?
5. Den fornødne faglige kompetence har været et af de andre spørgsmål, som er omtalt i Strukturkommissionens betænkning, men i alt væsentligt behandlet under ét. Dette er næppe hensigtsmæssigt. På f.eks. miljøområdet har de faglige kompetencekrav flere aspekter. Et aspekt er den fornødne miljøtekniske og naturfaglige indsigt, hvor der ofte er behov for specialviden, både når det gælder det miljøteknik, risici og biologi. Som på hospitalsområdet lader en sådan specialviden sig normalt ikke etablere, medmindre de pågældende medarbejdere har det fornødne antal tilfælde at bygge på. Et andet aspekt er indsigt i lovgivningen, og hvordan denne lovligt skal forvaltes, hvor den aktuelle situation er, at kommunerne helt savner en sådan ekspertise, når der ses bort fra en håndfuld kommuner. Et tredje aspekt er organisationen, hvilket på miljøområdet ikke blot stiller krav til tilsyn, men også til beredskabet.
På sygehusområdet har man tydelig-vis været opmærksom på i hvert fald det første og det tredje aspekt, da de færreste ønsker decentralisering og lokaldemokrati drevet så langt, at vores helbred skal lægges i hænderne på læger uden fornøden specialviden. På miljøområdet har regeringen i forslaget søgt at tage højde for specialiseringsbehovet ved at overlade nogle få opgaver til staten. Men der er behov for at kunne vurdere komplicerede bio-logiske kredsløb og sammensatte kemiske processer i langt flere tilfælde, da forurenende virksomheder som andre dele af samfundet specialiserer sig.
Mit tredje spørgsmål til Indenrigsministeren er derfor, hvordan regeringen vil sikre, at der i kommunerne er den fornødne miljøfaglige indsigt og opnås den fornødne specialisering til at løse de mange nye opgaver ?
6. Men problemet med at sikre den fornødne miljøfaglige indsigt rejser og-så et spørgsmål om, hvordan regeringen stiller sig til de mange juridiske misforståelser, der præger den kommunale forvaltning. Som miljølovgivningen er udformet, er det et langt stykke af vejen undskyldeligt, at de kommunale forvaltninger ikke efterlever lovgivningen, ja for manges ved-kommende mere eller mindre syntes at have givet op. Man kan så hertil indtage den position, som Struktur-kommissionen indirekte tilkendegiver: – at det gør ikke så meget, at de kommunale forvaltninger ikke er helt lovlig, når man blot lever op til Folketingets og regeringens mål.
Da regeringens oplæg ikke besvarer, hvordan kommunerne skal sikre lovlig forvaltning af de mange nye opgaver, er mit fjerde spørgsmål til ministeren, om regeringen er enig i tilkendegivelsen fra Strukturkommissionen, hvorefter der skal lægges mindre vægt på formelle procedurekrav og krav om lovhjemmel – og mere vægt på om Folketingets formål opnås ? – Såfremt regeringen alligevel vægter lovlig forvaltning højt, melder sig to tillægs-spørgsmål. Det ene er, om regeringen har kendskab til undersøgelser, der skulle begrunde, at kommuner med en størrelse på over 30.000 indbyggere er mere lovlydige i deres praksis end mindre kommuner? – Det andet er, hvordan regeringen vil løse den indbyggede interessekonflikt, der opstår, når kommunerne skal godkende og føre tilsyn med egne anlæg? (i dag løses problemet ved at amtsrådene har denne opgave).
7. Ser man samlet på de mange opgaver, som regeringen foreslår lagt i hænderne på kommunalbestyrelserne, savnes empiriske studier til belysning af, om der blandt kommunalbestyrelsesmedlemmerne overhovedet er et ønske om at overtage de mange nye opgaver. Lidt provokatorisk kan man spørge: hvem siger, at kommunalbestyrelserne har ønske om at overtage en række opgaver, som de fleste kommunalbestyrelsesmedlemmer vanskeligt kan have indsigt i? – Det korte og sikre svar er naturligvis: det gør Kommunernes Landsforening (KL), ligesom Amtsrådsforeningen fører en hårdnakket kamp for, at amtsrådene bevarer deres opgaver. Problemet ved disse organisationssynspunkter er, at de er selvindlysende. KL lever som organisation nødvendigvis af at styrke kommunernes magtbase – ikke af at svække den. Har kommunerne færre opgaver, har KL mindre at skulle have sagt.
Men sådan ser virkeligheden ikke ud i kommunalbestyrelserne. Disse består primært af fritidspolitikere, der med forholdsvis begrænsede forudsætninger skal forholde sig til ganske mange komplicerede forvaltningsspørgsmål. En kommunalpolitiker fra f.eks. Dansk Folkeparti eller Enhedslisten vil nok have svært ved at forstå, hvorfor det nu skal være den pågældendes politiske opgave at sikre gennemførelse og håndhævelse af EU’s naturbeskyttelse – og samme problem vil kunne melde sig for mange Venstrefolk valgt i landområderne. Opgaven forekommer i hvert fald noget fjernt fra de pågældendes politiske valg-grundlag. Derfor er der ikke nødvendigvis noget sammenfald mellem KL synspunkter og kommunalbestyrelsesmedlemmernes synspunkter. Det er legitimt, at KL varetager en indre institutionsinteresse, men det er problematisk, hvis omgivelserne ikke kan se forskel. Så mit femte og sidste spørgsmål til Indenrigsministeren er, om regeringen mener, at KL’s ønsker om øget antal opgaver til kommunerne nødvendigvis er udtryk for de almindelige kommunalbestyrelsesmedlemmers ønsker?