Af lektor Karsten Vrangbæk,
Institut for Statskundskab
Strukturreformerne analyseres ud fra en policy-model for rationel beslutningstagen. Det antages, at dagsorden for de nye kommunalreformer har været bestemt af liberale grundidéer om bl.a. frit valg og udlicitering. Som sådan kan reformarbejdet på et underliggende plan være udtryk for et skift i opfattelsen af kommunestyrets placering i den offentlige sektor. I forhold til disse perspektiver er udredningsarbejdet behæftet med en række svagheder, som gør, at reformprocessen ikke lever op til traditionelle forestillinger om rationel beslutningstagning. Kompleksiteten i de behandlede forhold taler for, at der afsættes fornøden tid til reformarbejdet.
Indledning
Ud fra en traditionel politologisk betragtningsmåde kan forløbet omkring offentlig sektor reformer deles op i en række faser, med hver deres karakteristika og spilleregler. Der skelnes ty-pisk mellem initiering, udredning, beslutningstagning, implementering og evaluering.
Fasemodellen kædes ofte sammen med en rationelt instrumentel logik for offentlig sektor reformer. Det antages mere eller mindre eksplicit, at reformer drives af en systemrationalitet, som sikrer at de objektivt største problemstillinger løftes til den politiske dagsorden, gøres til genstand for grundige analyser, som leder til præsentation af fordele og ulemper ved de forskelle mulige løsninger. Dernæst træffes politisk beslutning på baggrund af udredningsarbejdet. Den vedtagne beslutning implementeres som intenderet, og der foretages eventuelt en evaluering med henblik på justering el-ler fornyet afsøgning af løsningsmodeller.
Denne karikerede, men meget udbred-te forståelse af politisk beslutningstagning vil sammen med fasemodellen danne udgangspunkt for vurderingen i denne artikel. Undervejs vil supplerende teoretiske perspektiver på policy udvikling blive inddraget.
Initering
Første fase i modellen er “initering”. Det grundlæggende spørgsmål i forhold til strukturreformen er, hvordan er denne kommet på dagsordenen? Hvem har taget initiativ og på hvilket baggrund er dette initiativ taget? Ud fra en rationelt instrumentel systemrationalitet skulle vi forvente en proces med løbende scanning af den samfundsmæssige virkelighed for problemstillinger, som dernæst prioriteres således at systemet kan udvælge de objektivt vigtigste problemer til behandling. Opmærksomhed kan skabes på baggrund af kriser eller sammenbrud, eller det kan være resultat af løbende monitorering fx i form af arbejdsløshedsstatistikker, miljøovervågning mv.
Hvad med strukturreformdebatten? Er den resultat af kriser eller sammenbrud i den offentlige sektors funkti-onsmåde? Var der klare indikationer på utilstrækkelighed i den eksisterende struktur? Og var det eksempelvis sådan, at regeringen i sit regeringsgrundlag eller i formulering af lovprogram havde udpeget den offentlige struktur som et problemfelt?
Generelt er svaret vel, at der ikke i sommeren 2002, hvor strukturdebatten for alvor kom på dagsordenen var klare indikationer på kriser eller sammenbrud i den offentlige sektor. Der var ganske vist en voldsom mediedebat om sundhedsområdet på baggrund af de forsinkede resultater af den såkaldte 1,5 mia. pulje, men Indenrigs- og sundhedsministeren og de fleste faglige rådgivere mente, at det var for tidligt at vurdere indsatsen, og regeringens eget såkaldte 100 dages udvalg fastslog i februar 2002, at “det danske sygehusvæsen er ganske velfungerende”. Det står endvidere klart, at Indenrigs- og sundhedsministeren ved samråd den 20 juni 2002 ikke havde planer om en strukturreform. Endelig er det værd at huske på, at den såkaldte “Opgavekommission” så sent som december 1998 havde konkluderet, at der ikke var brug for større reformer i den offentlige sektor. Vi stod med andre ord ikke overfor klare og påtrængende problemer i den offentlige sektor.
På den baggrund kan det være nyttigt at inddrage andre politologiske forklaringstyper. Den første går på, at rationalitet er mindre lineær end antaget i fase modellen. Timing og tilfældighed spiller en rolle i policyprocesser, og ofte vil der være tale om løsninger, som leder efter et problem, frem for klare problemer der behøver løsning. Løsninger og problemer kobles, når der opstår en passende anledning i den politiske virkelighed eksempelvis som følge af valg, regeringsskifte eller ændrede opinionstal.
Til illustration af denne tankegang kan man henvise til forløbet i sommeren 2002. Som sagt afviste ministeren tanker om strukturreform ved samråd i juni 2002. 14. juli kommer så en Gallup- undersøgelse i Berlingske Tidende, som viser flertal for større kommuner og nedlæggelse af amterne. Dette får V-næstformand Rikke Hvilshøj til at kræve amterne nedlagt den 16. juli. V-gruppeformand Christian Mejdahl skyder dette ned, og fremhæver, at Hvilshøj taler for egen regning. Hvilshøj støttes dog bl.a. af Amts-borgmester Carl Holst fra Sønderjyllands amt og Venstres politiske ordfører Jens Rohde, som siden 1998 havde forsøgt at bringe amternes nedlæggelse ind på Venstres dagsorden. Ikke overraskende var de Konservative også fortalere for reformtankerne. Dette parti har længe har haft amternes nedlæggelse på dagsordenen.
Åbningen for policy beslutning kom på Ventres sommergruppemøde i august. Her førte det tilsyneladende tilfældige sammenfald af sommerens mediedebat, gallupundersøgelsen, profilering fra unge V-politikere og hensynet til den Konservative regeringspartner til den noget overraskende kursændring med nedsættelse af strukturkommissionen. I processen blev de Konservatives løsningsmodel kædet sammen med forskellige mere eller mindre veldokumenterede problemstillinger i den offentlige sektor. Timing og tilfældighed synes dermed at spille en vis rolle omkring selve nedsættelsen.
Men måske ligger der mere bag? En supplerende forklaringstype fokuserer på rationaliteten hos de enkelte aktører i spillet. Kollektive og individuelle aktørers kort- eller langsigtede interesser kan føre til forsøg på at sammenkæde problemer med bestemte løsninger. Aktørernes styrkeposition, held og dygtighed bestemmer om dette leder til dagsordensættelse og politisk beslutning. Dagsordensættelsen (og den efterfølgende beslutningsproces) fører ikke nødvendigvis til en rationel løsning set ud fra et ud fra et samlet system perspektiv.
Kan forløbet om nedsættelse af strukturkommissionen fortolkes ud fra denne optik? Det er klart at nogle af de yngre V-politikere øjner en chance for profilering med dette initiativ. Det gælder især Hvilshøj og Rohde. Det er imidlertid uklart hvor stor opbakning der er til dette fra andre vigtige aktører i partiet. Ved tidligere lejligheder er strukturreformtankerne blevet lagt på is ud fra hensyn til stærke kræfter i partiets bagland. Hvorfor er det ikke tilfældet her? – Hensyn til Konservative og DF kan være en del af forklaringen. En anden del kan være at der internt i Venstre er sket et skift i styrkeforhold således at regionale og lokale kræfter står svagere.
Dette falder for det tredje sammen med en mere langsigtet og ideologisk betinget vægtning af liberale grundidéer så som frit valg og udlicitering frem for hensyn til lokalt demokrati. Tanken er at den nuværende struktur virker hæmmende for denne type initiativer fordi enhederne er for små, eller fremstår modvillige. Hertil kan man så lægge, at der især internt i KL er uenighed om strukturreformen. Nogle borgmestre øjner mulighed for at stjæle opgaver fra amterne, mens andre føler sig truede af udsigten til sammenlægninger. Skillelinierne går på kryds og tværs af partiskel.
Udredning
Anden fase i modellen er udredning af problemer og løsningsmuligheder. Forestillingen er, at initiering følges af en fase, hvor problemernes omfang udredes, og der foretages en afdækning og vurdering af fordele og ulemper ved forskellige mulige løsninger på problemerne. I idealmodellen er udredningsarbejdet værdineutralt og strengt objektivt. Det afdækker alle mulige alternativer og giver et retvisende og nuanceret billede af fordele og ulemper (costs og benefits) ved forskellige løsninger. I praksis er der imidlertid altid en række begrænsninger i form af ressourcer, tid og viden. Der må derfor træffes valg omkring organisering, af-grænsning og præsentation af resultater.
I politologisk lys rejser dette en række interessante spørgsmål om grundlaget for disse valg og om muligheder for magtudøvelse og bias i struktureringen af arbejdet. I nærværende tilfælde valgte regeringen at nedsætte en kommission bestående af fire centrale embedsmænd, repræsentanter fra kommunale organisationer (KL og ARF) samt Københavns og Frederiksbergs kommuner, 3 uafhængige eksperter og en formand, som er tidligere departementschef og nuværende direktør. Sekretariatsfunktion blev varetaget af ministerielle embedsmænd.
Det er bemærkelsesværdigt, at strukturkommissionen, i modsætningen til eksempelvis “Opgavekommissionen” ikke havde deltagelse af politiske aktører. Det er endvidere kendetegnende, at formanden har rødder i embedsapparatet, og at der kun udpeges tre uafhængige eksperter, hvoraf kun en fra universitetsverdenen. I forhold til processen er det centrale forvaltningsapparat meget dominerende i udredningen. Dette i modsætning til eksempelvis den svenske strukturudredning, som i højere grad benytter sig af muligheden for at lægge opgaver til akademiske eksperter. Det er også sigende, at kommissionen fandt det nødvendigt at udarbejde en ny sektorrapport på sundhedsområdet i stedet for at bruge den nyligt afsluttede rapport fra regeringens eget “Rådgivende udvalg på sundhedsområdet”. Alt i alt tyder det på en proces, hvor man søger høj grad af central kontrol med udredningsprocessen.
Strukturkommissionens kommissorium er forholdsvis bredt, men man kan se sporene af en regeringsintern kompromisdannelse med kravet om at man under alle omstændigheder skal vurdere en model hvor amterne er nedlagt.
Problemer
I forhold til den mere indholdsmæssige side af sagen kan man først se på kommissionens udpegning af problemer. Her er det kendetegnende, at kommissionen ud fra en nutidig betragtning finder at strukturen i store træk har skabt gode rammer for opgaveudførelsen, om end der naturligvis altid kan være behov for eftersyn og justering. Til gengæld lægger kommissionen vægt på, at der ud fra en betragtning om fremtidige udfordringer er en række svagheder. Det gælder særligt sundhedsområdet, skatteområdet og beskæftigelsesområdet samt for grupper med særlige behov.
Det relevante spørgsmål er naturligvis om disse svagheder i forhold til forventede (og dermed usikre) fremtidige udfordringer er store nok til at begrunde risiko og omkostninger ved en reform. Kommissionen mener ja, såfremt en reform følges op af nødvendige politiske skridt, men da der ikke fremlægges bud på størrelsen af eventuelle omkostninger og gevinster er det svært at vurdere.
Løsninger
I forhold til anvisning af løsninger samler interessen sig om Strukturkommissionens hovedmodeller (den brede amtsmodel, den brede kommunemodel i to variationer og den statslige model). En logisk fjerde hovedmodel er status quo med mindre justeringer, men denne afvises af kommissionen. Spørgsmålet er så, om det i tilstrækkeligt omfang sandsynliggøres at en strukturreform er det mest hensigtsmæssige svar på de identificerede udfordringer. Hvis man tager de kritiske briller på kan man igen pege på manglen på vurdering af omkostninger og risici, og manglen på villighed til at overveje inkrementelle justeringer af den eksisterende model som alternativ.
Man kan endvidere spørge, om der er elementer, som vi ikke har fået svar på. Er der perspektiver, som er udeladt i kommissionsarbejdet? Her kan peges på i hvert fald fem temaer, hvor man kunne have ønsket en mere visionær og bred vurdering:
- Omkostninger ved reform. Transmissionsomkostninger ved omstilling. Transaktionsomkostninger i den fremtidige model.
- Perspektiver der rækker ud over velfærdspolitik. Koblingen mellem erhvervsudvikling og regioner. Vurderingen af regionernes rolle i internationalt og især europæisk lys.
- Koordinationsmekanismer i fremtiden. Er den danske aftaleinstitution langtidsholdbar? På hvilke præmisser skal den fungere efter en strukturreform? Hvad er alternativerne?
- Demokratiforestillinger. Hvad skal kriterierne være for vurderingen af fremtidens demokratiske funktionsmåde? Kommissionen kommer ind på nogle typer kriterier, men kunne man forestille sig andre?
- Hvordan skal man vægte de forskellige kriterier?
Retfærdigvis skal nævnes, at kommissionsarbejder af denne art naturligvis ikke kan dække alle spørgsmål lige grundigt, og at man i forvejen når vidt omkring. Ikke desto mindre er det værd at overveje om man risikerer systematisk bias i beslutningsoplægget med de bevidste eller ubevidste valg.
Beslutningstagning
Næste fase i modellen er selve beslutningsprocessen, hvor politiske ledere på baggrund af udredningsarbejdet træffer den mest hensigtsmæssige beslutning. I idealmodellen forestiller man sig at valget nærmest giver sig selv, hvis udredningsarbejdet er gjort godt nok. I mange praktiske situationer vil beslutningssituationen imidlertid være kendetegnet ved flertydighed idet de enkelte valg har et komplekst sæt af både positive og negative kon-sekvenser og usikkerhed eftersom udredningsarbejdet ikke kan skaffe viden om alle elementer i en kompleks og usikker verden. Således også i nærværende tilfælde. Dette åbner op for politiske værdier og skøn. Hertil skal lægges betydningen af det politiske spil med forhandling og kompromissøgning, som betyder, at de oprindelige løsningsmodeller kan blive brudt op og forandret, således at de indlagte forudsætninger ændres.
Samlet set giver det en række muligheder for beslutningsudfald, som ikke nødvendigvis er rationelle ud fra et instrumentelt systemperspektiv, men som er det bedst opnåelige givet funktionsbetingelserne i demokratiet. I den aktuelle beslutningssituation er det interessant at regeringen med sit udspil har valgt at bryde med både strukturkommissionens anbefalinger og anbefalingerne fra regeringens rådgivende udvalg på sundhedsområdet i forhold til adskillelsen af beslutnings- og finansieringsansvar i regionerne. Man har desuden valgt et andet udspil end “strukturkommissionen” i forhold til miljø- og planlægningsområdet, erhvervsfremme, veje og kollektiv trafik samt ved at anlægge en mere positiv vurdering af mulighederne for brug af fælleskommunale selskaber. Dette kan fortolkes som forhandlingsudspil og tilpasninger til en politisk virkelighed, men ikke desto mindre understreger det, at den legitime politiske dynamik kan skabe andre resultater end forudsat i den rationelle systemmodel.
Der kan peges på en række yderligere indholdsmæssige og processuelle temaer i forhold til det aktuelle beslutningsforløb. Det gælder: Tendensen til politikdannelse bag lukkede døre. I hvor høj grad kan og skal offentligheden inddrages i denne type drøftelser? Hvordan afvejes hensynet til åbenhed overfor hensynet til strategiske hand-lemuligheder og åbning for kompromis? Hvad betyder den danske tradition for konsensus om større strukturreformer? Vil regeringen eksempelvis være villige til at gennemføre reformen med et smalt forlig med Dansk Folkeparti, og hvilke konsekvenser vil dette i givet fald få for implementering og den politiske situation efter næste valg? Hvordan kobles de vanskelige spørgsmål om opgave-, inddelings- og udligningsreform? Hvor hurtigt skal man nå frem til beslutning? Er det vigtigt med en hastig proces og hvad er eventuelt ulemperne herved? Hvilke kriterier skal lægges til grund for inddelingsreform, og hvordan håndteres hovedstadsproblematikken? I hvor høj grad skal beslutningsprocessen være centralt styret, og hvor meget skal eksterne interessenter deltage?
Der er med andre ord svære og uafklarede spørgsmål i forhold til beslutningsprocessen. Dette burde mane til forsigtighed i forhold til at presse en beslutning igennem på relativt kort tid.
Implementering
Efter beslutning kommer implementering. Selvom denne dimension skulle være indtænkt i udrednings- og beslutningsfasen er der mange eksempler på, at dette langt fra er tilfældet. Dette kan føre til ubehagelige overraskelser i form af større omkostninger, længere tidsperspektiv eller forskydning af fokus undervejs. I den aktuelle case er der vigtige spørgsmål om tidsperspektivet og kompleksiteten i regeludformning. Kultur og organisationsændringer. Omkostninger og reel betydning for service output. Positive og negative erfaringer med fusioner andre steder i den offentlige sektor (Bornholm) og i private virksomheder.
Det er en vigtig pointe fra den politologiske litteratur, at implementering langt fra er en triviel sag i forbindelse med strukturreformer i den offentlige sektor, og da særligt når reformkomplekset antager en størrelse som foreslået her, og beslutningsprocessen gennemføres med så stor hast.
Evaluering
Det sidste punkt i modellen er evaluering. Af gode grunde ved vi ikke så meget om dette endnu, men det er relevant at spørge, om der er taget skridt til at sikre evaluering, og hvor-an dette i givet fald bør organiseres og hvilke metoder der er de mulige. Ud fra både en akademisk og en offentlighedsmæssig interesse ville det være synd at gennemføre en så stor reform uden at indtænke muligheder for evaluering af resultaterne.
Afslutning
Opsamlende kan man konkludere, at den simple forestilling om systemrationalitet, som er indbygget i fasemodellen må suppleres med andre opfattelser i tilfældet med strukturreformen. Dette er måske ikke så overraskende i forhold til dette komplekse og politisk kontroversielle felt. Spørgsmålet er, hvor langt vi ligger fra denne idealtypiske model, og hvilke andre perspektiver vi kan anvende for at fortolke processen. Vi har undervejs påpeget tankegangen om tilfældigheder, temporale sammenfald og kompleksitet. Vi har endvidere drøftet betydningen af kort- og langsigtet interessevaretagelse fra individuelle og kollektive aktører.
I et bredere perspektiv kan man diskutere, om strukturreformdebatten kan fortolkes som et skift i dominerende opfattelser af den offentlige sektor (fra lokalt demokrati og “voice” til supermarkedsstat og “exit”), og om dette kan føre til et reelt brud med det inkrementelle spor vi har fulgt siden den forrige kommunalreform. De næste måneder vil give en del af svaret.
På trods af svaghederne kan anskuelse af forløbet ud fra en fasemodel synliggøre de mange forskellige elementer og usikkerhedsmomenter i spillet. Det giver indblik i de forskellige dynamikker og funktionsbetingelser i forskellige stadier, og det illustrerer graden af kompleksitet i beslutningsforløbet. Som sådan peger det også mod behovet for mere tid, hvis man har ambitioner om at det endelige udfald skal tilnærme sig et systemrationelt ideal.
Referencer
1. Betænkning nr. 1366. Opgavekommissionen. December 1998.
2. Betænkning nr. 1434. Strukturkommissionen. Januar 2004
3. Det nye Danmark – en enkel offentlig sektor tæt på borgeren. Regeringen April 2004
4. Indenrigs- og sundhedsministerens rådgivende udvalg. Sundhedsvæsenets organisering – sygehuse, incitamenter, amter og alternativer. Januar 2003.
5. John, Peter (2002). Analysing Public Policy. Continuum. London.
6. Kingdon, J. W. (1995). Agendas, Alternatives and Public Policies. Harper Collins. New York.
7. Sabatier, P. A. (red.) (1999). Theories of the Policy Process. Westview Press Boulder.