Af Professor, dr. jur. Carsten Henrichsen,
Det Juridiske Fakultet, Københavns Universitet
Ønsket om en ny kommunalreform er rent politisk og hovedsageligt motiveret af ønsket om at fjerne amtsleddet. Hverken forskning eller tidligere offentlige udredningsarbejder har dokumenteret behov for kommunesammenlægninger endsige behov for opgaveoverførsler til kommunerne, som i sig selv skulle begrunde større kommuner. Strukturbetænkningens anbefalinger er i realiteten udtryk for ”bestilt arbejde”. Forfatteren peger på nærliggende alternativer i form af bl.a. bedre statslig koordinering af den (amts-)kommunale opgavevaretagelse og kommunale samarbejder om enkelte opgaver, hvor der foreligger dokumenteret behov herfor.
1. Indledning
Når historien om de kommunale strukturreformer en gang skal fortælles, er der nogen særlige omstændigheder, man nok vil hæfte sig ved her. Den ene er, at praktisk taget ingen forskning på forhånd havde peget i retning af disse reformer. En anden omstændighed er, at hele det politisk-administrative system, blot få år inden reformarbejdet startede, havde afvist behovet for reformer. Og som det tredje forhold, der springer i øjnene, er, at reformarbejdet blev gennemført på rekordtid og uden overvejelse af et så væsentligt aspekt som de styrelsesmæssige forhold i kommunerne. Disse ganske særegne omstændigheder peger i retning af, at hele projektet er politisk, mere end det er sagligt velbegrundet. Herfor taler såvel forhistorien – den forudgående debat om amternes stilling som historien om strukturkommissionens nedsættelse og dens reformforslag. I samme retning taler en pludselig svigtende interesse for ellers nærliggende alternativer til kommunale inddelingsreformer i form af statslig koordinering og løsning af lokale opgaver gennem kommunale samarbejder. Disse forhold tages op i det følgende i nævnte rækkefølge.
2. Forhistorien – om amternes stilling
Kommunalforskningen er i dag en etableret del af statskundskaben, selv om der også drives forskning i kommuner og kommunestyre andre steder. 2 Hvad statskundskaben angår, er det imidlertid en kendsgerning, at stort set ingen forskning i de senere år har peget i retning af det projekt, der nu er sat i gang med strukturreformerne. Vel snarere tværtimod. Nogle har ligefrem beklaget, at “debatten har bevæget sig fra en debat om kommunernes fremtid til en debat om større kommuner”. 3
Indtil for ganske få år siden var der heller ikke noget større politisk ønske om reformer. Men da det så endelig meldte sig, skete det med en næsten overvældende styrke, som om alle pludselig var blevet enige om, at nu er det tid for reformer. Og så alligevel: Her i den meget korte slutfase, hvor det er meningen at reformoplæggene skal debatteres mere bredt og folkeligt, er det som om, eftertanken har sat ind. I hvert fald med nogle enkelte spæde røster, der tænder nogle advarselslamper og stiller spørgsmål ved hele projektet. Endog langt ind i regeringspartiernes egne rækker. 4
Dette forløb kræver en nærmere udredning og kommentar. Forhistorien er velkendt, selvom den måske allerede er godt på vej til at blive fortrængt. Men det erindres formentlig, hvordan spørgsmålet om især amternes stilling med mellemrum dukkede op i 1980’erne og første halvdel af 90’erne. Kunne man ikke finde andre måder at markere sig på, var amterne altid et taknemmeligt offer i agurketidens avisspalter. Fremskridtspartiet og senere Dansk Folkeparti var først om at melde ud, at amterne var overflødige, og det gjorde måske på forhånd standpunktet mindre “stuerent”, for nu at tale i den tids politiske jargon. Eller i hvert fald som noget, man ikke behøvede at tage helt alvorligt.
En debatartikel i 1991 af den daværende konservative statsminister Poul Schlüter 5 ændrede denne situation en smule. Nu var det pludselig et af de gamle partier, Det Konservative Folkeparti, der gjorde amternes nedlæggelse til en mærkesag. Dermed var standpunktet i hvert fald blevet stuerent, men måske skulle det alligevel ikke tages helt alvorligt. Statsministeren meldte blot ud på egne vegne, og hans forslag syntes ikke umiddelbart at skulle få nogen let gang på jorden. Det gik ud på at sammenlægge primærkommunerne til et sted mellem 75 og 125 regionskommuner og henlægge landets sygehuse til – kommunalt ejede – interessent- eller aktieselskaber. Et radikalt forslag på den tid – selv Det Radikale Venstre dukkede sig i debatten, der fulgte efter.
Endnu mødte tanken om strukturreformer også massiv modstand fra de to store bastioner i dansk kommunal-politik: Venstre og Socialdemokratiet – de to partier, der altid har siddet tungt på borgmesterposterne i kommunerne og ikke mindst amterne. De havde i hvert fald ingen umiddelbare interesser i at gå ind i en strukturdebat. Det var der til gengæld et andre, der havde, og en af dem kunne udtale sig med næsten samme vægt som en statsministers ord, i hvert fald pressemæssigt.
Det var Oluf Ingvartsen, tidligere direktør for Købstadforeningen, derefter direktør for Kommunernes Landsforening og på dette tidspunkt direktør for Kommunernes og Amtskommunernes Forskningsinstitut. I denne egenskab indgik han som leder af en stort anlagt undersøgelse af kommunalreformen fra 1970, 6 og denne undersøgelse havde efter hans opfattelse dokumenteret, at der var behov for nye sammenlægninger af både amter og kommuner. 7 Så noget var i gære – det var ikke bare en akademisk diskussion, der her var startet.
Spørgsmålet om amtskommunernes beskatningsret havde også tidligere været overvejet i et mindre opsigtsvækkende udvalgsarbejde. Her afviste man ganske vist at røre ved denne ret, som kendere af dansk kommunestyre vil vide er af helt central betydning for det kommunale selvstyre. Alene det, at spørgsmålet kunne rejses som andet og mere end en akademisk døgnflue, måtte imidlertid mane til eftertanke. Det var nu blevet legitimt at sætte spørgsmålstegn ved de kommunale inddelinger. Alligevel skete der ikke rigtig noget.
Det omtalte udvalg, også kendt som Lotzudvalget, foreslog i en af sine tre betænkninger, 8 at man indskrænkede sig til at se på opgavefordelingen mellem amter og kommuner. Dermed var man tilbage i det sædvanlige slagsmål mellem disse to kombattanter i dansk kommunalpolitik, og dermed kunne sagen også næsten synes at være lagt død. Men jokeren i dansk kommunalpolitik, som man aldrig må glemme, blev nu pludselig spillet på banen. Jokeren er hovedstaden eller hovedstadsområdet, som aldrig rigtig havde været genstand for reformer. Utallige er de reformforsøg, som har set dagens lys, men som er løbet ud i sandet af mangel på politisk vilje til at skære igennem.
Netop i midten af 1990’erne troede en socialdemokratisk indenrigsminister imidlertid at have fundet nøglen til en løsning – eller i hvert fald et politisk flertal. Hovedstaden skulle genrejses efter den borgerlige regerings attentat på Hovedstadsrådet, 9 og det skulle ske med oprettelsen af et superamt. Forslaget var blevet fremsat som en af flere muligheder i Hovedstadskommissionens betænkning af 1995. 10 Det led dog en krank skæbne, og som en an-den afværgedagsorden nedsatte regeringen i 1996 den såkaldte Opgavekommission, der et par år efter barslede med ideen om en “fleksibel opgaveudlægning”. 11
Igen kunne sagen dermed synes at være sendt til hjørnespark. Kommissionen konkluderede i sin betænkning, “at den eksisterende opgavefordeling mellem de administrative niveauer grundlæggende må betegnes som hensigtsmæssig”. Man udtaler endda som sin forventning, “at opgavefordelingen også i de kommende år vil vise sig robust over for udviklingen i kravene til den offentlige sektor”. Ikke et ord om strukturreformer. Tværtimod en tilslutning til den etablerede grundstruktur, og dette var altså standpunktet i 1998 – udtalt af en kommission bestående af ikke mindre end 24 medlemmer med repræsentanter fra de politiske partier, de kommunale parter og ministerierne.
3. Strukturkommissionens nedsættelse
Blot fire år senere nedsættes Strukturkommissionen med mandat til at skitsere forskellige modeller for en reform af de kommunale inddelinger. Og ikke bare det. Kommissionen skulle også overveje mulighederne for at ændre opgavefordelingen mellem stat, amter og kommuner. Resultatet foreligger nu med kommissionens bindstærke betænkning, hvor der fremlægges ikke mindre end 6 alternative reformmodeller. 12
Spørgsmålet er så, hvad der er sket på de fire mellemliggende år, når man i øvrigt kan se bort fra, at en strukturreform kan begrundes rationelt og uimodsigeligt i udviklingen af de faktiske omstændigheder. For det kan jo umuligt være tilfældet, når to så relativt vægtige kommissioner – endda med samme formand (Johannes Due) – kan nå frem til stik modsatte konklusioner om reformbehovet med så kort tids mellemrum.
Svaret ligger på en måde lige for. En ny – borgerlig – regering tiltrådte i 2001 med en erklæret vilje til at gøre op med forældede administrative strukturer. Det førte i første omgang til nedlæggelse af et stort antal råd og nævn i centraladministrationen. Modernisering blev igen sat på den politiske dagsorden – nu med det erklærede sigte at skabe større valgfrihed for borgerne i forhold til de offentlige ydelser.
Måske er regeringen med sin beslutning om at nedsætte en Strukturkommission blevet grebet af sin egen retorik. Mere sandsynligt er det dog, at realpolitiske faktorer har spillet ind. Netop de to partier, som på forhånd havde markeret en interesse for reformer, Det Konservative Folkeparti og Dansk Folkeparti, indgår direkte i regeringen henholdsvis som regeringens faste støtteparti. Selv om Venstre sidder på både statsminister- og indenrigsministerposten, er det vel troligt, at en sådan omklamring har kunnet blødgøre partiet. Regeringens eget motto “noget for noget” gælder utvivlsomt også i det indbyrdes spil mellem regeringspartierne.
Hertil kommer, at Venstre i sig selv ikke er nogen helt entydig størrelse. Det er velkendt, at partiet har en gammel fløj af landbofolk med rødder i kommunalpolitik, som den har været drevet i årtier ude på landet. Heroverfor står en hastigt voksende fløj af parti-folk fra byerne med en erklæret mere moderne indstilling til tingene, i betydningen en mere renlivet liberal holdning. Netop denne holdning har været med til at sætte nye tiltag som privatiseringer, udliciteringer og firmatiseringer på dagsorden.
Det er vel troligt, at denne fløj – i højere grad end den gamle stok af parti-folk – har set mulighederne i en ny strukturreform. Ikke bare som et symbolsk initiativ til demonstration af ægte liberal handlekraft, men også som løftestang for et opgør med den socialdemokratiske velfærdsstat, hvor alt er spundet ind i faste rammer. Netop statsministeren og indenrigsministeren, der selv begge tilhører denne nye fløj i partiet, kan meget vel tænkes at have været modtagelige for argumenter i denne retning.
Det er ganske vist ikke perspektiver, der er kommet så klart frem i debatten. Men de bemærkes dog nogenlunde samstemmende af kommunalforskere, der samtidig undrer sig over den politiske debat, der har været ført om bl.a. amternes fremtid og kommunernes størrelser. Det er navnlig sygehusvæsenet, der har været i politikernes søgelys med en endeløs strøm af kritik og krav om ændringer i alle tænkelige retninger, og det er ikke mindst denne kritik, som har givet næring til ønsket om at aflive amterne.
4. Kommissionens forslag
Sygehusområdet har imidlertid også været genstand for mere indgående overvejelser. Den tidligere regering nedsatte en Sygehuskommission, som afgav betænkning i 1997, 13 og den nuværende regering har rustet sig med et såkaldt Rådgivende Sundhedsudvalg. 14 Dette udvalg afgav sidste år en rapport om Sygehusvæsenets organisering, der næsten kunne synes at foregribe resultatet af Strukturkommissionens arbejde. Efter denne rapport bør sygehusopgaven varetages i enheder med et befolkningsunderlag på 4-700.000 indbyggere, svarende til en halvering af antallet af amter.
Også på et andet område er Strukturkommissionens arbejde blevet foregrebet. Tilsynet med kommuner og amtskommuner blev overvejet i det såkaldte Klagereformudvalg, som blev nedsat i 1997. 15 Resultatet blev som bekendt her en samling af tilsynet i 5 såkaldte tilsynsregioner, der – under indenrigsministerens overtilsyn – skal føre tilsyn med både kommuner og amtskommuner.
Strukturkommissionen lader kun to muligheder stå åbne for amtskommunernes fremtid: Enten færre og større amtskommuner eller slet ingen. Den sidstnævnte mulighed – den rene statsmodel – synes mest at være med-taget for en ordens skyld. Den tales der ikke så meget om i betænkningen. Spørgsmålet er så, hvad færre og større amtskommuner skal bruges til. Her peger kommissionen selv på to principielle – og stik modsatrettede – muligheder:
Enten henlæggelse af flere opgaver til amterne. Eller tværtimod udtynding af det amtskommunale opgavefelt, i yderste fald således at amtskommunerne føres tilbage til deres historiske udgangspunkt som en art særlige sygehuskommuner. Afhængig af, hvad man vælger her, anbefaler flertallet et sted mellem 3-8 regioner. Med eller uden politisk mandat og beskatningsret – det spørgsmål må jeg springe over her.
Hovedspørgsmålet er, om der reelt er behov for en så relativ omfattende strukturreform på amtsplan. Kommissionen opregner fordele og ulemper ved de forskellige modeller, og i vid udstrækning er det sygehusopgaven, der sætter dagsorden. Alligevel – eller måske netop derfor – savner man et ordentligt gennemarbejdet grundlag for at vurdere behovet for strukturreformer på dette plan.
En kommunalforsker taler om en “sørgelig mangel på grundige analyser af hvordan amterne egentlig har klaret opgaven indtil videre”, 16 og Strukturkommissionens betænkning bringer os ikke meget videre på dette punkt. Det nærmeste, man kommer, er en produktivitetsanalyse på sygehusområdet, som konkluderer, at der ikke er nogen sammenhæng mellem produktivitet og amtsstørrelse. For så vidt angår borger- og brugertilfredsheden med sygehusene når man endda frem til, at denne er omvendt proportional med amtsstørrelsen.
Styrbarheden af sygehusvæsenet er – med al sin kompleksitet og foranderlighed – notorisk et problem, nærmere bestemt et styrings- og koordineringsmæssigt problem. Men strukturændringer løser ikke nødvendigvis dette problem. I hvert fald ikke uden at gå til yderligheder med enten nedlæggelse eller en meget stærk reduktion af antallet af amter. Og det er muligvis for høj en pris at betale for at løse dette problem. I hvert fald hvis man skal tro den universitære sagkundskab i kommissionen, repræsenteret ved professor Poul Erik Mouritzen, der – i parentes bemærket – også var formand for Sygehuskommissionen. Han foreslår selv en regional inddeling med 7 amter.
5. Centraladministrativ planlægning
Et alternativ til større amtskommuner, som Det rådgivende Sundhedsudvalg også peger på, er at løse problemerne gennem en styrkelse af de centrale planlægningsbeføjelser. Her rammer man ned i et centralt problem omkring det kommunale selvstyre, ikke bare for amternes vedkommende, men for hele kommunesektoren.
Den sundhedsfaglige planlægning blev – som så megen anden offentlig planlægning – nedgraderet i 80’erne. Det skete som led i en generel afvikling af, hvad der blev opfattet som “snærende bånd på det kommunale selvstyre”. 17 De centrale godkendelseskrav til lokale planer blev ophævet, og planlægningskravene blev i det hele taget ned-tonet ud fra en forvisning om, at de kommunale myndigheder nok selv skulle iværksætte den planlægning der var behov for.
Denne udvikling er formentlig en nok så væsentlig årsag til de koordineringsmæssige problemer, som sygehusvæsenet står over for i dag. Der har manglet en overordnet faglig ledelse af området, og i stedet er det ledelsesmæssige initiativ i stigende grad overgået til Finansministeriet og de kommunale organisationer i forbindelse med de årlige budgetforhandlinger mellem stat og kommuner.
Hvad der her kan siges om amtskommunerne og specifikt om sundhedsvæsenets forhold, gælder også mere bredt for alle slags kommunale opgaver og i særdeleshed også for primærkommunernes vedkommende. De tilbagevendende budgetslagsmål mellem stat og kommuner kan måske i dag næsten synes at være et naturgivent element i forvaltningens styring og koordinering. Udgangspunktet for denne udvikling er imidlertid den – i international sammenhæng – helt eksorbitante koncentration af offentlige opgaver hos kommunerne, som har fundet sted gennem alle årene siden kommunalreformen af 1970.
Det er en udvikling, der har placeret det kommunale selvstyre som en nærmest sakrosant størrelse i dansk forvaltning, men som måske ikke er særlig rationel. En af de få, der har sat spørgsmålstegn ved denne udvikling, er daværende departementschef i Finansministeriet, Erling Jørgensen. 18 Det er helt tilbage i 1987, hvor han afsluttede en redegørelse for budget-samarbejdet mellem stat og kommuner med følgende ord:
”Kommunalbestyrelserne er ikke særligt velegnede. De er hverken uddannede til det eller har mulighed for tidsmæssigt at bruge den kraft, der skal til for virkeligt at styre sådan et stort apparat. Det er en stor administration og borgmesteren er heltidsansat, men det er medlemmerne jo ikke. Jeg synes faktisk, det er betænkeligt, at der er lagt så store opgaver ud til et apparat, der ikke rigtig er gearet til det”.
Vanskeligheden med den nuværende administrative grundstruktur er, at staten er ansvarlig for det samlede skattetryk, mens kommunerne bliver gjort ansvarlige for kvaliteten af de velfærdsmæssige foranstaltninger. Hvis kommunerne i realiteten ikke har mulighed leve op til dette ansvar, er det uafviseligt et problem, og på det punkt har situationen næppe ændret sig væsentligt siden Erling Jørgensens vurdering af forholdene i slutningen af 1980’erne. Venerationen for det kommunale selvstyre i Danmark er blevet drevet for vidt, og med udsigten til, at der nu skal lægges endnu flere opgaver ud til kommunerne, er det på tide at sige fra over for denne udvikling.
6. Kommunale fællesskaber
Selv tager kommunerne tilsyneladende imod hvilke som helst opgaver, de bliver tilbudt, og gerne også mere end det. Den evindelige rivalisering mellem amter og kommuner har medført en glidning af opgavefordelingen, hvor stadig mere kompetence og stadig flere opgaver er blevet henlagt til primærkommunerne. Vi er tilsyneladende ved at nå slutstenen i denne udvikling med forslagene om, at amterne enten nedlægges eller omdannes til sygehuskommuner. Spørgsmålet er, om der egentlig er nogen af fortalerne for disse forslag, som for alvor tør stå inde for konsekvenserne af samme.
Påstanden er, at Danmark – med sine 3 administrative niveauer – er “over-administreret”. Det er det, der høres fra politisk side som begrundelse for de nævnte forslag. Det er en påstand, som ganske vist også har noget for sig, hvis man sammenligner med andre og større lande, der tilsyneladende kan klare sig med mindre. Men dermed overses det særtræk, som kendetegner dansk forvaltning, hvor de fleste offentlige opgaver er kommunaliserede. Med en sådan opgavefordeling er det nødvendigt eller i hvert fald hensigtsmæssigt at fordele opgaverne på flere kommunale niveauer – også selv om denne fordeling indlysende giver koordineringsmæssige problemer.
Et nærliggende alternativ er henlæg-gelse af større opgaver til kommunale fællesskaber. Det var bl.a. den løsning, som op gennem den første halvdel af 1900-tallet holdt liv i de gamle sognekommuner. Den udgjorde til gengæld også en hovedbegrundelse for kom-munalreformen. Kommunale fællesskaber er nok administrativt hensigts-mæssige, men de er også forbundet med et “demokratisk underskud”, som kan underminere selve den kommuna-le selvstyretanke. Disse fællesskaber ser vi imidlertid nu blomstre op igen, og dermed kunne det næsten se ud til, at historien gentager sig. Nødvendigheden af etablering af sådanne fællesskaber kunne synes at være den bed-ste illustration af behovet for en ny kommunalreform.
På dette punkt kan forholdene imidlertid ikke sammenlignes med situationen før kommunalreformen af 1970. Udviklingen har allerede længe gået i retning af en adskillelse af myndighedsopgaver og driftsopgaver, hvor driftsansvaret for de kommunale opgaver udskilles fra det politiske niveau. Det er en udvikling, som ikke bare er motiveret af rent kapacitetsmæssige hensyn. Det sker også ud fra en opfattelse af, at driftsopgaverne faktisk løses bedre af professionsansatte medarbejdere, hvis de da ikke – ved udlicitering eller privatisering – kan lægges helt ud til privat virksomhed.
Hvis det er tilfældet, er der ikke nogen afgørende demokratihensyn, der taler imod, at sådanne opgaver også kan løses i fællesskab med andre kommuner, evt. med inddragelse af private virksomheder i offentlig-private partnerskaber. Så længe sådanne samarbejder har undtagelsens karakter, udgør de dermed et reelt alternativ til kommunesammenlægninger. Det gælder både på kommunalt og på amtskommunalt niveau. Skulle de omvendt gå hen og tage overhånd, er det klart, at kommunesammenlægninger kan blive aktuelle og måske endda uomgængelige. Men det er – så forskelligartede disse samarbejder er i dag – ikke situationen for nærværende.
Spørgsmålet er derfor, om ikke tiden er inde til en omvurdering af kommunale fællesskaber og samarbejder i forhold til demokratihensynet. En sådan omvurdering er måske også allerede på vej. Allerede i begyndelsen af 1990’erne åbnede lovgivningen ad-gang til kommunale samarbejder i videre udstrækning, end kommunal-fuldmagten gav mulighed for. Med opgavekommissionens betænkning fik endvidere også de mere uformelle kommunale samarbejder om lovbestemte opgaver sit blå stempel. 19 Det er muligt at gå videre ad denne vej uden at komme i karambolage med demokratihensynet – forudsat altså, at der er tale om samarbejder på rent administrativt plan.
Det er for så vidt vanskeligt at se, hvad det er for problemer en ny kommunalreform skal løse, som ikke også – og måske endda bedre – ville kunne løses ved kommunale og offentlig/private samarbejder. Hvis problemet er, at omkostningerne ved de offentlige velfærdsforanstaltninger er for store i små og mellemstore kommuner, har Strukturkommissionen selv bragt syn for sagen. De økonomiske gevinster ved sammenlægning af kommuner er ikke store, og disse gevinster kan hurtigt blive ædt op af transaktionsomkostningerne ved en reform.
Hertil kommer de samfundsøkonomiske omkostninger. Dannelsen af nye storkommuner kan på længere sigt meget vel føre til standardglidninger for de kommunale velfærdsydelser. Det er ikke et aspekt, der tages op i betænkningen, og naturligvis kan udgiftsstigninger forhindres ved en re-striktiv økonomisk politik, som ikke tillader kommunale skattestigninger. Men det kan i så fald tvinge kommunerne til at foretage mærkbare fordelings- og allokeringsmæssige ændringer: Lukke institutioner i randområderne og skubbe de vanskelige tilfælde til side. Men hvem taler om det i den nuværende debat?
Spørgsmålet rejses af to estimerede forskere fra AKF, Henning Christoffersen og Niels Groes. 20 De peger også på en anden side af effektivitetsproblemet, nemlig at den offentlige velfærdsservice af nogle opleves som utilstrækkelig eller mangelfuld i forhold til ønsker om flere valgmuligheder og større valgfrihed. Men så er det, som de siger, ikke kommunalreformer, men markedsreformer der er svaret på dette problem.
7. Kommunedemokrati og styrelsesforhold
Disse kommentarer kan ikke på nogen måde gøre det ud for at være en fuldgyldig analyse af emnet. I hvert fald to yderligere spørgsmål trænger sig på: Spørgsmålet om kommunedemokratiets stilling ved kommunale samarbejder er allerede omtalt. Men dette kommunedemokrati berøres også af kommunesammenlægninger. Det er blot ikke let at få hold på hvordan og i hvilken retning. Det er senest illustreret af en undersøgelse fra Syddansk Universitet, som kunne berolige med, at demokratiet ikke tager skade af nogle sammenlægninger – for som det bliver sagt: Demokratiet er nøjagtig lige så levende og aktivt i store som i små kommuner.
Forskerholdet bag denne undersøgelse, som også er refereret i betænknin-gen,21 erkender ganske vist, at det med nye storkommuner kan blive en anden slags demokrati, end det man i dag kender i de mindre og mellemstore kommuner. Noget der i højere grad bliver et partiernes og organisationernes kommunedemokrati. Dette forbehold er imidlertid netop også afgørende i forhold til det kommunale selvstyre. Jo mere kommunedemokratiet udvikler sig til en klon af Christiansborg-demokratiet, desto mere udvandes det kommunale selvstyre.
I hvert fald overser argumentet fuldstændigt, at der i et – demografisk og geografisk – uensartet land som Danmark altid er og vil være vidt forskellige interesser i de forskellige regioner og egne af landet. Det er ikke mindst Hovedstadsregionens evindelig problemer den bedste illustration af. I den modsatte ende har vi de små ø-kommuner og de geografisk store, men typisk fattige landkommuner i randområderne med deres særlige problemer. Her er det i bedste fald tvivlsomt, om deres interesser vil blive bedre varetaget ved sammenslutning med større og mere velhavende kommuner.
Spørgsmålet om kommunedemokratiet er klassisk og var også inde i debatten om den forrige kommunalreform – med argumenter der til forveksling ligner dem, man kan høre i dagens debat. Til gengæld savner man i denne debat fuldstændigt et andet tema, som var stærkt inde i billedet i 70’ernes reformer, nemlig de styrelsesmæssige aspekter. Nu er det velkendt, at de ændringer som dengang blev foretaget af de styrelsesmæssige forhold, ikke var særligt dybtgående. Det fandt man om ikke andet ud af senere, hvor spørgsmålet har givet anledning til adskillige overvejelser og reformforsøg, mest udtalt centreret omkring det kommunale udvalgsstyre.
Denne styreform, som fortsat danner grundpillen i dansk kommunestyre, er imidlertid ikke til debat i de aktuelle reformovervejelser. Så man må altså gå ud fra, at man tænker sig, at udvalgsstyret uden videre kan overføres til de nye storkommuner. 22 Det er – for nu at sige det kort – ikke særlig overbevisende og formentlig et resultat af det hastværk, som hele reformarbejdet bærer præg af. Et hastværk, som måske også er det største problem i hele denne sag. Kommunalreformen af 1970 var ca. 12 år undervejs. Til sammenligning er der afsat ca. et år til det nuværende reformarbejde, og det er – hvordan man end vender og drejer det – så kort tid, at det må forekomme hasarderet.
8. Afsluttende bemærkninger
Men måske skulle man hellere – i erkendelse af, at vi lever i et “stemningsdemokrati” – spare sig selv for nytteløs opponeren mod det uafvendelige og blot anstille en prognose for udfaldet af de politiske reformovervejelser: Som landet ligger lige nu, hvor der endnu ikke har været nogen større folkelig debat, tegner alt til en reform, der vil efterlade landet med 100-125 kommuner i størrelsesordenen 20-30.000 indbyggere. På det regionale plan ser det endvidere ud til, at vi ender med 5-7 amtskommuner eller “regioner”; med demokratisk mandat og beskatningsret, siden både Socialdemokratiet og Det Radikale Venstre insisterer på dette. Altså den “brede kommunemodel”, som det hedder i betænkningen.
Med den logik, der er indbygget i en sådan reform, må det dog videre antages, at man om højst 15 år finder ud af, at rammerne for denne kommune-inddeling heller ikke holder. Udviklingen vil gøre det nødvendigt at reducere antallet af kommuner yderligere til 50-75 regionskommuner, hvorved man endegyldigt kan aflive amtsleddet. Det er den naturlige konsekvens af den stordriftslogik, som danner grundlag for reformønskerne. Ifølge Strukturkommissionen er den optimale kommunestørrelse således inden for de seneste 10 år steget med 6.000 indbyggere til ca. 34.000 indbyggere. 23 Med samme stigningstakt vil den optimale kommunestørrelse om 15 år være vokset til omkring 40-45.000 indbyggere, og så er der basis for en ny strukturreform.
Dette er fremtidsudsigterne for et kommunestyre, som skal være indrettet på at indhøste maksimale stordriftsfordele. Til gengæld må man så også regne med, at dette kommunestyre i stigende grad vil antage karakter af en art lokal statsforvaltning, hvor de fleste forskelle kommunerne imellem vil blive udjævnet gennem centralt fastsatte krav til de kommunale velfærdsforanstaltninger. Det er en udvikling, der allerede er godt i gang, men det er også en udvikling, som vil tømme det kommunale selvstyre for indhold og mening. Variationsmulighederne bliver få og små, og det vil om ikke andet få praktisk følelige konsekvenser for de randområder i landet, som det ikke kan betale sig at servicere.
Og hermed skal jeg så slutte af med en kort opsummering: Min påstand er, at tiden er løbet fra strukturreformer som dem, der nu er sat på dagsorden. Det er helt andre ting, der bør sættes i centrum, hvis man vil bevare og fremtidssikre det kommunale selvstyre. Central planlægning, fleksible kommunale samarbejder og – måske – markedsreformer er allerede nævnt. Dette som et kendeligt modstykke til det, man mest hører om i debatten i dag, nemlig at tiden er løbet fra de kommunale inddelinger og strukturer, som blev fastlagt med kommunalreformen i 1970.
Referencer:
1. Bearbejdet udgave af indlæg på møde i Dansk Forening for Kommunalret, København 11. marts 2004.
2. Uden for universiteterne drives kommunalforskning især i Amtskommunernes og Kommunernes Forskningsinstitut (AKF).
3. Roger Buch Jensen: To kommunalpolitiske paradokser og to kommunalrefor-mer, Samfundsøkonomen 7/2001.
4. Birthe Rønn Hornbech (V) og Britta Schall Christensen (V), som cit. I dagspres-sen.
5. Model for Danmark år 2000, Jyllands-Posten 5/4 1991.
6. Oluf Ingvartsen m.fl.: Kommunalreformen i Danmark, bd. 1-5, AKF 1991.
7. Standardpunktet blev imødegået af en anden af undersøgelsens ledere, amt-mand Henning Strøm, der af samme grund forlod projektet.
8. Bet. Om De kommunale opgavers fordeling og finansiering, 1168/1989.
9. Rådet, der blev nedlagt i 1990, blev senere – i 2000 – erstattet af Hovedsta-dens Udviklingsråd.
10. Bet. Om Hovedstadsrådets fremtidige struktur, 1307/1995.
11. Bet om Fordelingen af opgaver i den offentlige sektor, 1366/1998.
12. Strukturkommissionens bet. 1434/2004 (bd. 1-3 med Sammenfatning)
13. Bet. Om Udfordringer i sygehusvæsenet, 1329/1997.
14. Rapport om Sygehusvæsenets organisering, Sundheds- og Indenrigsministeriet 2003.
15. Bet. Om Statens tilsyn med kommunerne, 1395/2000.
16. Karsten Vrangbæk: Babyer og badevand – debatten om amternes nedlæggelse, Administrativ Debat 3/2002.
17. Finansministeriets redegørelse: Al den planlægning – hvorfor og hvordan? (1983) markerede startskuddet på denne udvikling.
18. Interview i dagbladet Information 18/6 1987.
19. På beskatningsområdet blev der ved en lovændring i 1999 åbnet mulighed for kommunale samarbejder om skatteligningen gennem etablering af fællesskaber med egen bestyrelse.
20. Hvis en kommunalreform er løsningen, hvad er så problemet? Administrativ Debat 3/2002
21. Hovedbetænkningen, kap 6 (s. 181ff).
22. Spørgsmålet er strejfvis berørt i Hovedbetænkningen, kap. 7 (s.. 208ff og 212ff).
23. Sammenfatning, s. 22.