2021-01-21

Futuriblerne

50 år udgivelser om dansk fremtidsforskning

Af Henrik Johannsen Duus

Indledning

Hvordan bliver Danmarks fremtid? Hvordan vil den offentlige sektor i Danmark se ud i fremtiden? Disse to spørgsmål er tæt sammenknyttede alene af den grund, at her i Danmark fylder den offentlige sektor ekstremt meget i samfundet. Ser vi bort fra eksplicit kommunistiske særtilfælde som Cuba og Nordkorea, synes Danmark at have verdensrekord i offentlige udgifter i % af BNP. Med en størrelse på omkring halvdelen af BNP er den offentlige sektors udvikling i meget stort omfang knyttet til udviklingen i Danmark som helhed.

Finanskrisen har selvfølgelig ramt Danmark i lighed med alle andre lande. Nu hvor denne – i skrivende stund – synes at være ved at løje af, resterer der en regning som følge af den offentlige støtte til erhvervslivet og krisens misvækst. Denne regning skal betales i stort set alle lande. Mest markant er regningen, som skal betales i de lande, hvor vi i forvejen har set store problemer. Her er Grækenland formentlig det kendteste eksempel.

Alle lande har vedtaget betydelige besparelser og karakteristisk nok har selv den danske opposition foreslået hidtil utænkelige tiltag. Oppositionen har kritiseret den danske regering for at lægge op til for store besparelser, men man har ikke lovet at tilbagerulle besparelserne ved egen regeringsovertagelse. Tværtimod har oppositionen endda foreslået at hæve arbejdstiden med 1 time om ugen.

Dette kan betragtes i ”helikopterperspektiv” og med et realpolitisk filter, hvor man ser bort fra alle rituelle politiske slagsmål i den hjemlige danske politiske andegård. Fokuserer man i stedet på reale handlinger, så virker det faktisk, som om der er bred politisk enighed om besparelser. Vi ser ej heller i Danmark sydeuropæiske tilstande i form af større rasende menneskemasser på gaden med demonstrationsbannere som kræver et stop for besparelserne.

For en stund virker det således, som om der vil ske nedskæringer, alene af den grund at der synes at være enighed om, at der skal gøres noget.

Men hvad vil der så ske i fremtiden? Hvorledes vil Danmark og den danske offentlige sektor rent faktisk udvikle sig?  Er det mon signifikant, at en vis ansvarlighed synes at være politisk bredt funderet?

Fremtidens Danmark

En måde at beskrive udviklingen i Danmark for de næste 10 år er via den såkaldte baseline metode, der er under udvikling på CBS som en mere direkte udgave af den konventionelle scenariegenereringsmetode (se appendiks).

Nogle få enkelte resultater fra anvendelse af baseline metoden blev præsenteret via denne forfatters bidrag til publikationen ”Fremtiden er Tæt På” (Dansk Industri, 2009). I det efterfølgende vil der – i forlængelse af tematikken i dette nummer af Futuriblerne – primært blive fokuseret på den offentlige sektors udvikling.

Når man skal vurdere den offentlige sektors udvikling, så er det væsentligt at erindre sig, at det danske samfund jo i høj grad er et velfærdssamfund, hvor langt over halvdelen af de offentlige udgifter kan siges at være af social karakter. De sociale udgifter er dermed ikke til at komme udenom i en vurdering af den offentlige sektors udvikling.

En række af disse sociale udgifter er bundne f.eks. via retsprincippet om at sociale serviceydelser skal leveres efter behov og uden skelen til økonomi. Man kan for eksempel næppe, i et samfund som det danske, få en længere gangbar politisk diskussion om, hvorvidt handicappede eller ældre skal have ret til ydelser som hjemmehjælp eller terapi. Sådanne ydelser må i dagens politiske virkelighed anses for givne ”rettigheder”.

Ser vi imidlertid isoleret på overførselsindkomsterne, er billedet noget anderledes. Overførselsindkomsterne udgør som bekendt halvdelen af de offentlige udgifter (Finansministeriet, 2009), og disse har en mere variabel karakter. Ud over konjunkturbaserede svingninger i overførselsindkomsterne forårsages svingninger af konkrete politiske beslutninger vedrørende betingelserne for at modtage overførselsindkomst. Der gælder således for alle overførsels-indkomster en række betingelser, som skal opfyldes for at modtage disse, og de vil i flere tilfælde have en temporær karakter (et eksempel er dagpengeperioden).

Betragter vi de politiske betingelser for tildeling, bliver det klart, at velfærdssamfundet måske kan have nået toppen af sin udvikling. Dette blev synligt allerede i Poul Nyrup Rasmussens regeringstid. Lykketoft reducerede som finansminister satsstigninger på overførselsindkomster, og de såkaldte orlovsordninger blev afskaffet[1].

Den efterfølgende regering under Anders Fogh Rasmussen gennemførte retrospektivt set kun begrænsede besparelser, selvom intentionen klart var, at dette skulle ske. Nu under Lars Løkke Rasmussen er der så, i kølvandet på finanskrisen, gennemført betydelige yderligere besparelser, og som tidligere antydet i denne artikel, har der sandsynligvis været protesteret på skrømt fra oppositionens side.

I de kommende år vil vi således kunne se frem til yderligere besparelser. Meget bemærkelsesværdigt er det, at rapporten fra Velfærdskommissionen for få år siden pegede på besparelser som uomgængelige (Velfærdskommissionen, 2005). Endnu mere bemærkelsesværdigt er det, at der efterfølgende ikke var en reel offentlig diskussion om resultaterne. Man udsatte helt enkelt debatten til et senere politisk mere belejligt tidspunkt, der endnu ikke synes at være indtruffet.

De fremtidige besparelser vil, når de kommer, formentlig være koncentreret om udlændingeområdet og efterlønnen. For det første er det i høj grad disse områder, som er blevet problematiseret i diverse undersøgelser (Matthiessen, 2009). For det andet er stramninger på udlændingeområdet en integreret del af den aktuelle danske dagsorden, og intet tyder på, at denne tendens vil aftage. Tværtimod må man i høj grad konstatere, at identitetsorienterede politikker er på vej frem. Denne konklusion kan der argumenteres for rent teoretisk (se f.eks. Støvring, 2005), men en empirisk argumentation er også mulig, idet et bredt udvalg af partier rækkende fra DF til SF i tiltagende grad adopterer en stadig mere udlændingekritisk dagsorden. Man kan således ikke længere tage den blotte og bare tilslutning til DF som udgangspunkt for, hvorvidt stramninger har tilslutning i befolkningen. Her er der snarere tale om et generelt værdimæssigt skred, som rækker helt til SF[2].

Vil der blive brugt flere penge på politi og retsvæsen? Måske, måske ikke. Det er mere sandsynligt, at vi snarere vil se en strammere retspolitik og bedre muligheder for f.eks. videoovervågning (analogt til den britiske model). Under alle omstændigheder er udgifterne hertil marginale i det større offentlige regnskab.

Men også når det drejer sig om andre områder vil vi se besparelser. For eksempel virker det næppe muligt at bevare dagpengeperioden på to år. Skønt den netop med den seneste sparerunde er nedsat fra fire til to år, så vil det næppe holde evigt. I en konkurrencepræget verden er det næppe umuligt, at den vil blive tilpasset den svenske periode på blot ét år. Hvorvidt den vil komme længere ned analogt til den amerikanske på blot et halvt år, kan heller ikke afvises, hvis vi vel at mærke ser længere frem end 10 år.

Hvorledes den offentlige sektor skal organiseres, er et hermed relateret spørgsmål. Her kan det gå begge veje. Statsministeren har tilkendegivet, at regionerne kan blive nedlagt. Omvendt synes der, med overraskende prognoser om, at det nye decentraliseringsparti Fælleslisten kan nå 10 % i stemmetilslutning, at være stor folkelig tilslutning til en øget decentralisering. Det ene udelukker ikke det andet. Det er ikke umuligt at forestille sig, at staten nedlægger regionerne og overtager flere af disses opgaver, samtidig med at kommunerne får øget magt på andre områder. Omvendt er folkelig tilslutning til decentralisering ingen garanti for en sådan politik realiseres, hvis folketingsvalgene afgøres på andre parametre. Og det er i høj grad sandsynligt, at valgene rent faktisk vil blive afgjort på andre parametre.

En realistisk mulighed er, at vi i fremtiden går mod tre niveauer i offentlig organisering, hvor regionerne ikke har en plads. Her tænkes på det kommunale/lokale, det statslige/nationale og det supranationale i form af EU, FN m.m.

Hvilke øvrige tilpasninger er der behov for i den relative fordeling af offentlige ydelser? Dette kan der siges en del konkret om. Både Danmark og resten af verden står over for et veritabelt ældre boom (Tvede, 2010). Vi står faktisk overfor betydelige demografiske forandringer i Danmark. I Danmark vil udgifterne til ældre således stige voldsomt, hvis ikke tilbagetrækningsalderen sættes i vejret. Dette vil kun i begrænset omfang blive modvirket af de relativt færre unge, som skal igennem skolesystemet. Dette skyldes ikke mindst, at kravene i uddannelsessystemet vil vokse, hvilket vil afkræve det offentlige flere ressourcer til uddannelse af børn og unge.

Selvom tilbagetrækningsalderen vil stige, er det sandsynligt, at denne af politiske årsager vil stige langsommere end den stigning, som bliver muliggjort af den vedvarende stigning i levealderen. Der er kort sagt ingen politikere, som har den store lyst til at lægge sig ud med den stadig stigende gruppe af ældre vælgere. Men efterlønnen udgør her på længere sigt en undtagelse af to grunde: For det første er det logisk at starte med efterlønnen, før man tager fat på at hæve pensionsalderen. For det andet er befolkningen blevet tudet ørene fulde af meldinger om nødvendigheden af at fjerne efterlønsordningen. En præparering har altså fundet sted.

Danmark står samtidig overfor øgede udgifter til uddannelse og forskning. Der vil blive stillet større krav til alle landes indsats på disse to områder, og noget tyder på, at politikerne har forstået betydningen af at bruge forskning, udvikling og uddannelse som vækstmotor. Sagen er nemlig den, at offentlige investeringer i forskning, udvikling og uddannelse er en gratis omgang, idet disse investeringer (forudsat en ordentlig kvalitetssikring) med sikkerhed kommer hjem igen i form af øget vækst og udvikling.

Det er samtidig givet, at der skal ske væsentlige investeringer i miljø, energi, infrastruktur samt på sundhedsområdet for at holde Danmark på et tilstrækkeligt avanceret stade i verdenssamfundet (Tvede, 2010).

Under ét skal Danmark altså via den offentlige sektor bruge flere penge på ældre, sundhed, miljø, energi, infrastruktur, uddannelse, udvikling og forskning.

Vil den offentlige sektor kunne vokse i fremtiden? Ja, men næppe hurtigere end stigningen i den private sektor, hvilket er ensbetydende med en faldende offentlig andel af samfundsøkonomien. Dette skyldes især, at et lavt skattetryk faktisk synes uomgængeligt som international konkurrencefaktor (Tvede, 2010).

For at skaffe samfundsmæssig vækst vil det være nødvendigt, at skatten i Danmark reduceres. Hvis det offentlige samtidig skal bruge flere penge på ældre, miljø, energi, infrastruktur, sundhed, uddannelse, udvikling og forskning, må andre offentlige områder forventes kraftigt reduceret. Det er derfor stort set givet, at vi vil se velfærdsafvikling på andre områder.

Konklusion

Velfærdssamfundet vil i de kommende år gennemgå betydelige forandringer. De væsentligste forandringer synes at knytte sig til fordelingen af den offentlige sektors udgifter, dvs. en ændret prioritering af udgifterne.

Men herudover virker det, som om velfærdsamfundet har nået toppen af sin udvikling for år tilbage. Den offentlige sektors relative andel af samfundsøkonomien (G/BNP ratioen) vil formentlig falde i de kommende år.

Vi vil se stramninger på dagpengeområdet, udlændingeområdet og efterlønsområdet. Regionerne kan blive nedlagt med en fordeling af ”rovet” mellem kommuner og stat til følge.

På trods af stigende tilbagetrækningsalder er det at forvente, at ældreudgifterne ryger i vejret. Samtidig skal der bruges flere penge på uddannelse, sundhed, udvikling, infrastruktur, miljø, energi og forskning.


Appendiks: Baseline metoden

En velkendt måde at belyse generelle udviklinger på er via scenarier (Kahn, 1965; Schoemaker, 1995; Schwartz, 1998; Heijden, 1998; Graf, 2002) dvs. via en række alternative fremtidsbilleder af de veje udviklingen kan tage. Disse scenarier kan tjene som inspiration til, hvilke beslutninger man skal træffe for at håndtere fremtiden. Fremtiden eksisterer dermed ikke blot i kvantefysikken og i science fiction i flertal. Beslutningstagere må forholde sig til, at der er flere mulige veje.

Sådanne scenarier bør kunne bestå en 7-punkts konsistens test. De bør således:

1)    Afvige fra nutiden.

2)    Være argumenterede ud fra dagens forhold.

3)    Være sandsynlige.

4)    Være lige sandsynlige.

5)    Være internt konsistente.

6)    Være distinkte fra hinanden.

7)    Tage højde for de trends/drivkræfter, som påvirker udviklingen.

I udarbejdelsen kan følges flere modeller. Min egen vanlige er udviklet med inspiration fra militærets anvendelse af scenarier og operationsanalyse. Denne har i kortform følgende 14 trin:

a)     Fastlæggelse af problemstilling, som skal besvares.

b)    Fastlæggelse af tidshorisont (længde i år) og analyseniveau (makro, meso, mikro) på basis af punkt (a).

c)     Fastlæggelse af basale trends og/eller drivkræfter for udviklingen. Kvantitative og kvalitative metoder kombineres her.

d)    Ranking af trends/drivkræfter efter sikkerhed og væsentlighed.

e)     Uvæsentlige trends/drivkræfter frasorteres fra analysen.

f)     Sikre trends/drivkræfter (f.eks. demografi) udvælges (og frasorteres dermed) til at indgå i ethvert scenarie.

g)     Samvariationer identificeres og trends/drivkræfter slås sammen, dvs. hvilke trends/drivkræfter hænger sammen.

h)    Umulige samvariationer (f.eks. nul vækst og fuldbeskæftigelse) fjernes.

i)      Punkterne (e), (f), (g) og (h) fortsættes, indtil der kun er to trends/drivkræfter tilbage.

j)      De ekstreme punkter for de to tilbageværende identificeres – således at der kan ske plotning i et koordinatsystem eller (endnu bedre) i en firkvadrant model.

k)    Definér, plot og navngiv fire scenarier i koordinatsystemet/kvadrantmodellen.

l)      Skriv scenarierne ud i en sammenhængende fortælling – således at de opfylder ovenstående 7 trin i konsistens testen.

m)   Identificér behovet for yderligere informationer, indsaml disse informationer og lad dem indgå for at komplettere scenarierne.

n)    Find og beskriv konsekvenserne for forskellige relevante aktører (lande, industrier, organisationer og virksomheder) med henblik på at disse kan træffe beslutninger.

Scenarieskrivning som specificeret ovenfor kan tage ganske lang tid og udføres vanligvis i grupper. Men en mere simpel metode end scenarieskrivning er baseline metoden.

Baseline metoden opstår som en reduceret udgave af scenarie metodikken. For flere teoretikere (se f.eks. Graf, 2002) indgår konstruktionen af ét såkaldt baseline scenarie som en del af scenariegenereringsmetodikken.

Et baseline scenarie forstås almindeligvis som et grundscenarie, som man efterfølgende kan variere med henblik på at finde flere scenarier. Men en selvstændig model for én enkelt sandsynlig fremtid kan også udvikles. En sådan er udviklet af undertegnede og består af 12 trin.

  • Fastlæggelse af problemstilling som skal besvares.
  • Fastlæggelse af tidshorisont (længde i år) og analyseniveau (makro, meso, mikro) på basis af foregående punkt.
  • Fastlæggelse af basale trends og/eller drivkræfter for udviklingen. Kvantitative og kvalitative metoder kombineres her.
  • Ranking af trends/drivkræfter efter sikkerhed og væsentlighed.
  • Uvæsentlige trends/drivkræfter frasorteres fra analysen.
  • Samvariationer identificeres og trends/drivkræfter slås sammen, dvs. hvilke trends/drivkræfter hænger sammen.
  • Umulige samvariationer (f.eks.nulvækst og fuldbeskæftigelse) fjernes.
  • Sikre trends/drivkræfter (f.eks. demografi) identificeres og bruges som absolut grundlag.
  • Usikre trends/drivkræfter ignoreres indtil konsekvens- og beslutningsfasen til sidst.
  • Skriv det resulterende ene scenarie (baselinescenariet) ud i en sammenhængende internt konsistent fortælling.
  • Identificér behovet for yderligere informationer, indsaml disse informationer og lad dem indgå for at komplettere scenariet.
  • Find og beskriv konsekvenserne for forskellige relevante aktører (lande, industrier, organisationer og virksomheder) med henblik på, at disse kan træffe beslutninger.

Ved anvendelse af baseline metoden kan man hurtigt beskrive én mulig fremtid, som kan danne grundlag for yderligere diskussioner om, hvilken eller hvilke fremtider der er ønskelige.

Baseline metoden er under udvikling og er i forsøg anvendt i mindre grupper (Duus, 2008). Den kan i øvrigt gennemføres på internettet i særlige virtuelle projektfora.

Erfaringerne viser, at den har en unik fordel i forhold til den traditionelle scenariegenereringsmetodik, idet håndtering af flere mulige fremtider ofte kan støde på psykologisk modvilje hos både individer og i grupper.

Erfaringerne viser ligeledes, at et baselinescenarie typisk vil indeholde forskellige trends, der i ønskværdighed kan være meget forskellige fra hinanden. Dette lader formode, at omfanget af bias kan holdes på et marginalt niveau i praksis.

Baseline metoden er helt enkelt lig med en direkte, men dog systematisk og informeret fremtidskonstruktion. Denne metode vil yderligere blive udbygget i de kommende år via forskning på CBS.


Referencer

Finansministeriet (2009): ”Aftaler om Finanslov 2010”, Finansministeriet, København.

Dansk Industri (2009): ”Fremtiden er Tæt på”, DI’s Erhvervspolitiske Topmøde, København.

Duus, Henrik Johannsen (2008): ”Strategic Forecasting: Theory, Practice and Strategy”, WP/17, CME, Copenhagen.

Graf, Hans Georg (2002): ”Global Scenarios – Megatrends in World Wide Dynamics”, Verlag Rüegger, Zürich.

Heijden, Kees van der (1998): “Scenarios – The Art of Strategic Conversation”, Wiley & Sons, Chichester.

Kahn, Herman (1965): ”Thinking about The Unthinkable”, Horizon Press, New York.

Matthiessen, Poul Chr. (2009): “Immigration to Denmark”, Syddansk Universitetsforlag, Odense.

Schoemaker, Paul J. H. (1995): ”Scenario Planning – A Tool for Strategic Thinking”, Sloan Management Review, winter, 25-40.

Schwartz, Peter (1998): “The Art of The Long View”, Wiley, New York.

Støvring, Kasper (2005): ”Kulturkamp som Anerkendelseskamp”, i antologien Kunstkritik og Kulturkamp (redigeret af Karen Klitgaard Povlsen og Anne Scott Sørensen), Klim, Århus.

Tvede, Lars (2010): “Supertrends – Winning Investment Strategies for The Coming Decades”, Wiley, West Sussex.

Velfærdskomissionen (2005): “Fremtidens Velfærd – Vores Valg”, Velfærdskommissionen, København.


[1] Mogens Lykketoft har i øvrigt en Dansk rekord som den finansminister, der har privatiseret mest.

[2] Ikke mindst bør man erindre, at Villy Søvndal netop hentede den seneste fremgang for SF på en mere stram linje i udlændingespørgsmålet.