2021-01-21

Futuriblerne

50 år udgivelser om dansk fremtidsforskning

Af Carsten Henrichsen

1. Indledning. Objektiv sagsbehandling

En mindre kommunal opgavereform – med potentielt store virkninger – har med kommuneaftalerne for 2011 set dagens lys. Reformen byder på en sproglig nydannelse af semi-juridisk karakter, idet den specielt angår den såkaldte objektive sagsbehandling, forstået som de (kommunale) opgaver, hvis behandling er fuldt lovnormeret, og som derfor kan foretages ud fra faste, objektive kriterier – modsat opgaver, hvis varetagelse involverer udøvelsen af et fagligt skøn. Hertil henregnes folkepension, udbetaling og indtægtsregulering af førtidspension, boligstøtte, barselsdagpenge og forskudsvis udbetaling af børnebidrag.

Aftalerne indebærer, at disse opgaver henlægges til et nyt centralt organ, som formelt overtager ansvaret herfor, idet dog det praktiske arbejde med opgaverne overlades til den selvstændige, offentlige institution ATP (Arbejdsmarkedets Tillægspension). Denne institution tilpligtes at oprette i alt 5 regionalt placerede centre, det ene i tilknytning til ATP’s eget hovedsæde i Hillerød. De øvrige centre placeres i Frederikshavn, Holstebro, Haderslev og Vordingborg. Sagsbehandlingen varetages af kommunalt ansat personale, som overtages af centrene.[1]

Det er næppe for meget sagt, at denne reform, som træder i kraft 2012, har været relativt upåagtet i offentligheden. Det betyder ikke, at den er gået igennem uden sværdslag, men i hvert fald Kommunernes Landsforening (KL), som i starten var erklæret modstander af reformen, er endt med at tage denne til efterretning. Det har herved spillet en væsentlig rolle, at kommunerne selv får lov at beholde den forventede rationaliseringsgevinst på ca. 300 mio. kr., og at kommunerne også selv får indflydelse på driften af de nye sagsbehandlingscentre.[2]

Den svigtende interesse i offentligheden for reformarbejdet skal formentlig ses i lyset af, at den oprindelig – af finansministeren – blev lanceret som en ren effektiviseringsforanstaltning, som reelt kun vedrører nogle statslige opgaver, der har været henlagt til kommunal forvaltning, og som kommunerne derfor ikke har nogen specifik interesse i set ud fra et selvstyre synspunkt. Derimod har både staten og kommunerne – i en finansiel krisetid som den nuværende – en fælles interesse i at sikre, at disse opgaver bliver varetaget mest muligt omkostningseffektivt.

Også andre interesser kan imidlertid tænkes at blive berørt af dette reformarbejde, og i det følgende ses nærmere på de mere kontroversielle dele af reformen. Først skal det imidlertid klargøres, hvilke antagelser om besparelsespotentialet reformen i det hele hviler på (2). Herefter undersøges de kommunale indstillinger til regeringens forslag om en statslig overtagelse af opgaverne (3).  Endvidere ses på mulige alternativer, der har eller kunne have været overvejet (4). Endelig analyseres den mellemløsning, som realiseres med den indgåede kommunalaftale (5).

2. Deloitte’s analyse af den objektive sagsbehandling

Antagelsen om et besparelsespotentiale ved centralisering af den objektive sagsbehandling underbyggedes ved en analyse, som på bestilling blev udført af konsulentfirmaet Deloitte. Ideen hertil udsprang af tilsvarende initiativer i statsadministrationen, hvor en række beslægtede opgaver var blevet samlet i tværgående servicecentre for at opnå stordriftsfordele.[3] På denne baggrund identificeredes en række transaktionstunge opgaver, som ville kunne egne sig til centralisering med besparelser for øje, herunder som nævnt folkepension, udbetaling og indtægtsregulering af førtidspension, boligstøtte, barselsdagpenge og forskudsvis udbetaling af børnebidrag.

De enkelte sagsområder beskrives i Deloitte’s rapport kort som følger (citat):

  • Boligstøtte er reguleret i lov om individuel boligstøtte, som giver personer med fast bopæl i Danmark mulighed for at søge boligstøtte til helårsboliger her i landet. Der findes to overordnede typer af boligstøtte – boligydelser, der tildeles pensionister, og boligsikring, der tildeles alle andre lejere end pensionister. Hertil kommer muligheden for at søge om lån til indskud i almene boliger og visse ældreboliger.
  • Forskudsvis udbetaling af børnebidrag er reguleret i lov om børnetilskud og forskudsvis udbetaling af børnebidrag. Såfremt bidragspligtige ikke betaler det af statsforvaltningen fastsatte børnebidrag til tiden, har bidragsberettigede ret til bistand fra kommunen. Den bidragsberettigede kan søge om, at bopælskommunen forskudsvis udbetaler børnebidraget, hvorefter kommunen overtager ansvaret for at opkræve pengene hos bidragspligtige.
  • Folkepension er reguleret ved lov om social pension (pensionsloven). Folkepension er aldersbetinget og udbetales til alle, som opfylder en række grundlæggende betingelser om bopæl og indfødsret, uanset tidligere beskæftigelse. Folkepensionen består af et grundbeløb og et pensionstillæg. Herudover er der mulighed for at søge en række forskellige tillæg, herunder personligt tillæg, varmetillæg samt almindeligt og udvidet helbredstillæg.
  • Økonomisk fripladstilskud er reguleret i dagtilbudsloven med dertil hørende bekendtgørelse. Et økonomisk fripladstilskud er et ekstra tilskud fra kommunen til reduktion af egenbetaling ud over det almindelige tilskud til en plads i dag-, fritids- og klubtilbud mv. Disse tilbud omfatter kommunale såvel som selvejende og private daginstitutioner, dagplejere, fritidshjem og klubtilbud mv.
  • Barseldagpenge er reguleret i barselsloven, hvorefter forældre har ret til fravær i forbindelse med graviditet, fødsel og adoption, og som giver forældre med tilknytning til arbejdsmarkedet ret til barseldagpenge i forbindelse hermed.

Både i antal modtagere og i udbetalte beløb er folkepensionsområdet klart det mest omfattende af de fem sagsbehandlingsområder, mens forskudsvis udbetaling af børnebidrag og økonomisk fripladstilskud er de mindste områder.

Det er Deloittes vurdering, at alle de nævnte sagsbehandlingsområder som udgangspunkt kan centraliseres uden væsentlige negative konsekvenser for sagsbehandlingens kvalitet og sammenhæng. Det lægges herved til grund, at sagsbehandlingen generelt på alle områder er karakteriseret ved en relativt høj grad af standardisering og standardiserbarhed, et begrænset behov for samarbejde og koordination med andre aktører, som forudsætter en lokal tilstedeværelse, og et begrænset behov for direkte (ansigt-til-ansigt) kontakt med borgerne.

For alle områderne gælder dog ifølge rapporten, at der er en mindre del af ydelsernes målgrupper, for hvem sagsbehandlingen ikke kan gennemføres uden direkte kontakt. Det gælder bl.a. boligstøtte- og folkepensionsområderne, hvor sagsbehandlingen i forhold til enkelte delydelser i højere grad kan indebære socialfaglige eller andre skøn, og hvor direkte kontakt i større grad kan være påkrævet i sagsbehandlingen. Det et dog Deloittes vurdering, at også disse to sagsbehandlingsområder i udgangspunktet kan centraliseres uden væsentlige negative konsekvenser for sagsbehandlingens kvalitet og sammenhæng.

I forhold til alle opgaver analyserede Deloitte besparelsespotentialet ved at samle opgaverne henholdsvis i ét eller flere centre, som skal forestå enten hele eller dele af sagsforløbet. Resultatet fremgår af nedenstående oversigt. Samlet viser analysen, at der på tværs af de fem sagsbehandlingsområder er klare stordriftsfordele forbundet med en centraliseret opgavevaretagelse. Det samlede effektiviseringspotentiale skønnes at udgøre i størrelsesordenen 165-580 mio. kr. årligt ved en fuld indfasning afhængigt af, om hele eller kun dele af administrationen centraliseres, og af om centraliseringen foretages i ét eller flere centre.


Tabel 1: Beregnede effektiviseringsgevinster ved en centralisering af den objektive sagsbehandling (mio. kr.) – foreløbige tal.

3. Kommunal modstand mod centralisering

Som et modtræk mod regeringens centraliseringsplaner gennemførte Center for Digital Forvaltning (Cedi) en undersøgelse for KMD af kommunernes indstilling til planerne.[4] Undersøgelsen byggede på et spørgeskema, der blev udsendt til borgmestre, kommunaldirektører, socialdirektører og direktører ansvarlige for borgerservice i samtlige af landets 98 kommuner – i alt 391 personer. Der var stor opbakning til undersøgelsen:

  • Der blev i alt afgivet 187 svar, svarende til en svarprocent på 47, 8%.
  • 91 ud af 98 kommuner er repræsenteret i de indkomne svar, svarende til 93% af samtlige danske kommuner.
  • De 91 kommuner repræsenterer samlet set 4.959.072 indbyggere ud af landets i alt 5.511.355 indbyggere.
  • Næsten hver anden borgmester og hver anden kommunaldirektør har valgt at deltage i undersøgelsen.
  • Næsten seks ud af ti borgerservicechefer har svaret.
  • Op mod fire ud af ti socialdirektører har svaret.

Cedi’s undersøgelse afdækkede en betydelig skepsis i kommunerne over for regeringens centraliseringsplaner. Denne modstand var især centreret omkring følgende forhold (citat):

  • Princippet om kommunerne som én samlet indgang til det offentlige for borgerne blev knæsat af regeringen i forbindelse med strukturreformen og er skrevet ind i lovgivningen. Især den statslige centraliseringsmodel opleves af respondenterne som i modstrid med dette princip.
  • Sporerne fra SKAT skræmmer kommunerne. Statens overtagelse af skatteopgaver i relation til restanceinddrivelse har fået restancerne til at vokse markant – og statens overtagelse af opgaven har derfor bidraget til en udhulning af den enkelte kommunes likviditet.
  • På skatteområdet oplever kommunerne desuden, at mange borgere fortsat henvender sig til kommunen selvom ansvaret for personskatteområdet er overgået til staten for flere år siden. Dermed ”betaler” kommunerne indirekte for SKAT’s effektivisering på området.
  • Centralisering vil – uanset om den er statslig eller fælleskommunal – virke ødelæggende på kommunernes bestræbelser på at tilbyde en sammenhængende og helhedsorienteret borgerservice. Samtidig vil det blive svære for kommunerne at kontrollere for socialt bedrageri og flere kommuner frygter derfor, at et voksende antal sociale bedragerisager vil udhule rationaliseringsgevinsten ved en centralisering.
  • Kommunerne oplever, at begge centraliseringsmodeller på forskellig vis alene optimerer gevinsterne for de centrale aktører – uden at medregne de potentielle gevinsttab for den enkelte kommune, der efterfølgende enten får dårligere mulighed for kontrol og sammenhængende sagsbehandling eller som i den statslige model fortsat skal besvare borgerhenvendelser om sager, kommunen ikke længere har ansvar for og ressourcer til.
  • Som alternativ til centralisering er der blandt respondenterne stor opbakning til øget digitalisering af opgaveområderne som en vej til at realisere effektiviseringsgevinster samtidig med, at serviceniveauet over for borgerne opretholdes.

Hovedårsagen til, at det fulde besparelsespotentiale efter respondenternes opfattelse kan blive svært at realisere, er den opsplitning af den borgerrettede sagsbehandling på to forvaltningsenheder, som nyordningen indebærer. En sådan opdeling af opgaverne vil med stor sandsynlighed medføre en uklar arbejdsdeling, som resulterer i dobbeltarbejde og ekstra ressourceforbrug. Samtidig vil en opsplitning af opgaverne på det sociale område reducere kontrolmulighederne i forhold til svindel med sociale midler. Dermed er der risiko for, at besparelsespotentialet ’udhules’ af en voksende mængde forkert udbetalte overførselsindkomster.

Specifikt i forhold til en statslig centralisering peges endvidere på, at en sådan løsning vil have som konsekvens, at kommunerne på de fem opgaveområder fortsat vil være belastet af borgerkontakt i væsentligt omfang, fordi staten ikke formår at løfte opgaven. Der henvises herved til tidligere erfaringer med overflytning af opgaver til staten, f.eks. overdragelse af opgaven med inddrivelse af restancer til kommunerne til SKAT. Endelig vil kommunerne som nævnt fortsat skulle betale for adgang til it-systemer på eksempelvis boligstøtte- og pensionsområdet, fordi disse systemer også anvendes i forbindelse med håndtering af sager om førtidspension, som fortsat skal varetages i kommunerne.

Herudover peges på, at en centralisering i alle tilfælde vil føre til en ringere borgerservice, bl.a. på grund af svigtende mulighed for en helhedsorienteret og sammenhængende sagsbehandling, tab af nærhed til borgerne samt brud med princippet om kommunen som borgernes primære indgang til det offentlige. Hertil kommer, at en opsplitning af opgaverne på flere forvaltningsenheder på længere sigt vil underminere kommunernes mulighed for at opretholde den nødvendige faglige viden på områder, de ikke har ansvaret for – og dermed indskrænke deres mulighed for at yde korrekt rådgivning og give svar på alle borgernes spørgsmål og problemer.

Derimod viste undersøgelsen, at der er en stor efterspørgsel i kommunerne efter regelforenkling og lovændringer som grundlag for en mere effektiv opgaveløsning på de fem opgaveområder. Antagelsen er således, at regelforenkling og simplere lovgivning – eventuelt i sammenhæng med digitalisering – vil kunne bane vejen for mere effektiv eller endda fuldautomatiseret sagsbehandling. I den forbindelse fremhæves også muligheden af, at sammenhængende systemer med heraf følgende bedre muligheder for at udveksle og genbruge data vil kunne bidrage væsentligt til effektiviseringen af opgaveområderne.

Endelig peges der også på, at en kommunal opgavevaretagelse er den bedste garanti for en helhedsorienteret sagsbehandling i de tilfælde, hvor der er tale om mere komplekse sagsforløb, som involverer flere af de omhandlede områder, og som bedst kan behandles samlet. I den forbindelse bemærkes endvidere, at en del af besparelsen ved den foreslåede centralisering vil udeblive, fordi kommunerne – parallelt med en central enhed – fortsat vil skulle betale for adgang til de samme it-systemer i forbindelse med relaterede opgaver og opfølgende sagsbehandling. Det gælder eksempelvis i forbindelse med håndtering af sager om pension og boligstøtte til førtidspensionister.

4. Alternativer til statslig centralisering

4.1. Den kommunale fællesskabsmodel

En kreds bestående af 10 kommuner har i fællesskab udarbejdet et alternativt forslag til en kommunal model for varetagelse af den objektive sagsbehandling gennem oprettelse af kommunale fællesskaber, således at myndighedsansvaret for opgaveløsningen bevares i kommunalt regi. Denne model adskiller sig fra den statslige, bl.a. ved at den sikrer en sammenhængende myndighedsudøvelse til gavn for borgerne.

Indvendingen mod en statslig model er, at de objektive sagsområder hermed vil blive flyttet ud af kommunerne. Dette vil for borgerne opleves som en usammenhængende opgavefordeling. Retter en borger f.eks. henvendelse til kommunen med spørgsmål om folkepension, vil borgeren blive sendt videre til en statslig enhed. Henvender borgeren sig i stedet om særlige tillæg til pensionen, tager kommunen sig af sagen. For borgerne vil dette være en uforståelig opgavefordeling, der strider mod ideen om kommunerne som hovedindgangen til den offentlige forvaltning. Mulighederne for en helhedsorienteret sagsbehandling reduceres helt konkret, og det vil f.eks. ikke være muligt at afklare hele borgerens livssituation inkl. muligheder for alle kontantydelser og eventuelle tillæg på én gang. Dette vil klart være en forringelse af borgerbetjeningen, ikke mindst i forhold til de svageste borgere.

4.2. KMD’s udliciteringsmodel

Fra anden side er det blevet overvejet, om de ønskede besparelser kan opnås på anden måde, herunder ved udlicitering af de pågældende opgaveområder, eventuelt indenfor rammerne af en kommunal fællesskabsmodel som ovenfor nævnt. I en analyse fra KMD er det således vurderingen, at markedet allerede i dag kan frembringe den ønskede effektiviseringsgevinst uden investering og risiko for staten eller kommunerne.

Derfor anbefaler KMD, at fokus rettes mod andre løsningsmodeller, der tager højde for den indsigt, erfaring og ikke mindst den teknologiske og organisatoriske infrastruktur, som markedet allerede har frembragt til at håndtere opgaverne. Dette vil være samfundsgavnligt, frem for at staten eller KL skal bruge kræfter på at centralisere opgaven, hvor der erfaringsmæssigt skal bruges mange år på at etablere en organisation, vente på ny lovgivning og derpå bruge endnu mere tid på at udvikle nye digitale løsninger. Ifølge Deloitte-rapporten som ovenfor nævnt skal der bruges 1½ år alene på at etablere organisationen og yderligere 2-4 år, før driftsbesparelserne kan realiseres fuldt ud.

KMD peger på en række forskellige indsatser, der som minimum vil frigøre et potentiale på 500 mio. kr. Indsatserne falder i tre hovedgrupper, der samlet set udgør en ’palet’ af muligheder, som den enkelte kommune kan kombinere efter eget valg. Fælles for dem er, at de både hver for sig og i et samspil – på kortere tid og med færre risici end centralisering – understøtter den ønskede effektiviseringsdagsorden. Det betones dog, at det ikke lader sig gøre at opsummere gevinsterne for hver gruppe til en samlet total (citat):

  1. Benchmarking: KMD’s beregninger viser, at kommunerne kan realisere et effektiviseringspotentiale på 405 mio. kr., hvis alle var lige så produktive i opgaveløsningen på de 5 områder som best practice kommunerne. Dette kan med en ledelsesmæssig indsats realiseres med den eksisterende it-understøttelse og organisering.
  2. Øget digitalisering: En øget digitalisering af arbejdsprocesserne på de 5 sagsbehandlingsområder vil kunne accelerere realiseringen af det effektiviseringspotentiale, tallene for en best practice kommune peger på. En digitaliseringsindsats på de 5 områder baseret på regelforenkling og de eksisterende organisatoriske rammer vil dog i sig selv kunne give en effektiviseringsgevinst på 480 mio. kr. Inden for en 2-årig periode vil knapt halvdelen af gevinsten kunne hjemtages. Hertil kommer et yderligere effektiviseringspotentiale ved digitalisering af borgerinteraktionen. Ved effektiv understøttelse af straksafklaring på de fem områder, kan en kommune spare op mod en mio. kr. årligt.
  3. Outsourcing: Der er yderligere veje at gå frem mod at hente besparelserne, hvor opgavevaretagelsen og myndighedsudøvelsen fortsat fastholdes i kommunen. KMD vurderer, at kommunerne, ved at lade KMD overtage de administrative opgaver, kan hente en besparelse på 420 mio. kr. Dette forudsætter en delt digitaliseringsindsats mellem kommune og leverandør, hvor leverandøren er hovedaktør. Gevinsten kan realiseres inden for en tidshorisont på 6 måneder fra kontraktindgåelse.

Dele af dette program har allerede været under afprøvning. F.eks. har Silkeborg Kommune arbejdet sammen med Hillerød Kommune og KMD på at udvikle et helt nyt markedskoncept, som er baseret på en særlig udliciteringsmodel, kaldet Business Proces Outsourcing (BPO). Modellen indebærer, at en kommune kan outsource hele administrationen omkring varetagelsen af de fem opgaver til en privat leverandør, i dette tilfælde KMD. I udviklingssamarbejdet har Silkeborg Kommune leveret datagrundlaget for en nøjere beskrivelse og optimering af arbejdsprocesserne, så alt er gennemeffektiviseret, når KMD skal til at drive opgaverne for kommunerne. Modellen forudsætter, at kommunerne standardiserer opgavevaretagelsen og lægger myndighedsopgaverne sammen i centre. Dette som alternativ til en statslig centralisering, hvor opgaverne helt fjernes fra kommunerne. Pointen med denne model er, at selv om der sker en outsourcing af administrationen, så har kommunen stadig ansvaret for opgavernes varetagelse.

Der er dog også ulemper ved en outsourcing, som kommunerne må tage højde for. Der er en fare for, at nogle borgere vil have svært ved at tage de digitale selvbetjeningsløsninger i brug, som man har set på skatteområdet. Outsourcing skaber endvidere utryghed hos medarbejderne, som frygter for deres arbejde, og for at de ikke længere skal arbejde i kommunen, men i en privat virksomhed. I begge tilfælde fremhæver KMD’s rapport kommunikation som en nøglefaktor. Det er således vigtigt, at kommunerne – både overfor borgere og medarbejdere – tager opgaven med gensidig forventningsafstemning alvorligt, således at alle parter er bedst muligt forberedt, hvis opgaverne lægges ud til privat drift.

Da der er tale om myndighedsopgaver, vil realiseringen af en sådan model dog i alle tilfælde kræve særskilt lovhjemmel, hvilket ikke nævnes i KMD’s rapport, og da kommunerne fortsat vil have det fulde ansvar for lovligheden af de enkelte afgørelser, må disse også fagligt være i stand til fortsat at behandle eventuelle klagesager. Det betyder, at kommunerne må fastholde et vist fagligt beredskab til bl.a. kontrol og klagebehandling, som KMD (heller) ikke ses at have taget højde for ved estimeringen af effektiviseringsgevinsten ved en sådan udliciteringsmodel.

5. Den aftalte mellemløsning

Med den aftalte model står man imidlertid overfor en ny situation. I stedet for den rene kommunale model eller den statslige centralisering, skal der oprettes en helt ny myndighed for områderne. Der etableres en selvstændig forvaltningsenhed med en egen bestyrelse med kommunalt flertal. Den nye kommunale forvaltningsenhed får myndighedsansvaret for de objektive sagsområder. ATP skal være driftsleverandør, og der skal indgås en samarbejdsaftale mellem ATP og den særlige –kommunalt styrede – forvaltningsenhed.

Det understreges imidlertid, at kommunerne skal have en helt central rolle i implementeringen og den efterfølgende drift af den nye organisering af den objektive sagsbehandling. Den kommunale forankring skal sikre et optimalt samspil mellem de eksisterende kommunale opgaver på social- og beskæftigelsesområdet og den objektive sagsbehandling, således at der fortsat er garanti for en helhedsorienteret vejledning og behandling af borgerne. Samtidig skal den enkelte kommune fortsat kunne være borgerens indgang til den objektive sagsbehandling.

De ydelser, som sagsbehandlingscentrene skal træffe afgørelse om og udbetale, er generelt kende-tegnet ved, at de enten kan forberedes i god tid (fx tilkendelse af folkepension) eller afgøres på meget kort tid (fx indtægtsregulering af boligstøtte eller pension). Det er derfor tanken at samle den objektive sagsbehandling i sagsbehandlingscentre, som kun kan kontaktes pr. telefon, brev, internet mm. Det er i den forbindelse helt afgørende, at borgerne selv kan finde rundt i systemet relativt ubesværet, og at de ikke risikerer at blive henvist fra den ene myndighed til den anden. Dette håndteres efter den aftalte model ved en klar ’kanalstrategi’ og selvbetjeningsløsninger.

Den omtalte kanalstrategi går ud på, at kommunerne skal kunne yde særlig hjælp til de borgere, som ikke kan benytte selvbetjeningsløsningerne. Forventningen er imidlertid, at størstedelen af borgerne vil være i stand til at betjene sig selv, sådan at sagsbehandlingscentrene træffer afgørelse uden kommunal involvering. Borgerne vil fortsat kunne møde personligt frem i kommunernes borgerservicecentre og modtage generel vejledning om rettigheder og vilkår. Herudover skal kommunerne hjælpe borgerne til at få udfyldt ansøgningsskemaer og til at betjene sig selv via selvbetjeningsstandere og telefonlinje til sagsbehandlingscentrene, som vil være tilgængelige i kommunens borgerservicecenter.

Langt de fleste borgere antages således selv eller med kommunens hjælp at kunne indgive en ansøgning eller afgive de oplysninger, som er nødvendige for, at sagsbehandlingscentrene kan træffe afgørelse. For særligt svage borgere, f.eks. borgere med meget sammensatte problemer, kan kommunen i tæt kontakt med borgeren gennemføre sagsbehandlingen ved at indsende ansøgning og indtaste de nødvendige oplysninger, således at sagsbehandlingscentrene umiddelbart vil kunne ekspedere afgørelsen og udbetale ydelsen. Til det formål vil der blive stillet den nødvendige systemunderstøttelse til rådighed for kommunerne. Hvis alle oplysninger er tilvejebragt, skal sagsbehandlingscentret alene foretage en maskinel kontrol og derefter sende den endelige afgørelse. Det er således kommunen, der reelt færdigbehandler sagen, hvis dette er en nødvendig forudsætning for at sikre et helhedsorienteret sagsforløb.

Endelig kan der være borgere med et helt akut behov for økonomisk hjælp, som skal løses her og nu, når borgeren henvender sig i kommunen. Kommunerne bevarer her den fulde myndighedskompetence i forhold til sager om personligt tillæg og helbredstillæg til pensionister, enkeltydelser efter aktivloven, beboerindskudslån og a conto udbetaling af boligstøtte. For alle disse ydelser gælder, at afgørelse og udbetaling skal kunne ske akut i det enkelte tilfælde – dvs. om nødvendigt ”mens borgeren venter”.

De kommunale opgaver i den fremtidige organisering skønnes at beskæftige knap 500 årsværk. Samlingen af de øvrige opgaver skal som nævnt ske i en nyoprettet selvstændig forvaltningsenhed, som ved lov tillægges myndighedsansvaret for den objektive sagsbehandling. Forvaltningsenheden får en selvstændig bestyrelse, hvor formanden og flertallet af bestyrelsesmedlemmerne indstilles af kommunerne. For at understøtte etableringen og driften af den fremtidige organisering vil selve administrationen og sagsbehandlingen blive leveret af ATP på omkostningsdækket basis. ATP får således – på vegne af den nyoprettede forvaltningsenhed og dennes bestyrelse – til opgave at stå for den daglige drift af den objektive sagsbehandling.

Realiseringen af effektiviseringspotentialet forudsætter, at medarbejderne geografisk samles i et antal regionale sagsbehandlingscentre. Fuldt indfaset skønnes det, at sagsbehandlingscentrene vil beskæftige knap 1.000 årsværk. Loven om virksomhedsoverdragelse finder anvendelse, således at medarbejdertilpasningen finder sted i regi af de fremtidige centre.

Helt overordnet er det bestyrelsens opgave at sikre, at den objektive sagsbehandling udøves i overensstemmelse med de kommunale hensyn. Det er derfor bestyrelsen, der træffer de overordnede, strategiske beslutninger vedrørende den objektive sagsbehandling, herunder også det overordnede mål for effektiviseringer. Der tilknyttes et sekretariat til bestyrelsen. Bestyrelsen beslutter – indenfor lovgivningens rammer og under hensyn til omkostningerne – hvad ATP skal levere, herunder mht. serviceniveau, kvalitet og svarfrister mv. for de enkelte administrative ydelser.

Bestyrelsen vil endvidere have afgørende indflydelse på ATP’s valg af it-systemer, som udelukkende skal bruges til løsning af den objektive sagsbehandling. Det vil også alene være forvaltningsenheden – og dermed kommunerne – som bærer omkostningerne ved anskaffelse og drift af disse it-systemer, men som også høster effektiviseringsgevinsterne i forbindelse hermed. Det er dog en forudsætning, at de valgte it-løsninger passer ind i ATP’s fælles it-platform, således at valget af løsninger ikke påvirker omkostningsudviklingen negativt i forhold til de øvrige ordninger, som ATP administrerer. Samtidig må ATP’s valg af fælles it-løsninger ikke påvirke omkostningsudviklingen uhensigtsmæssigt i forvaltningsenheden. For at sikre integration til kommunernes øvrige it-systemer samt kommunal adgang til relevant data, skal it-understøttelsen endvidere basere sig på godkendte fællesoffentlige standarder og grænseflader.

Bestyrelsen har pligt til via behørig instruktion til og rapportering fra ATP’s direktør løbende at påse, at opgaveudførelsen i ATP finder sted på forsvarligt grundlag. Til det formål modtager bestyrelsen løbende rapporteringer fra ATP, ligesom bestyrelsen kan udpege en ekstern revisor, som gennemfører en revision svarende til den kommunale regnskabs- og forvaltningsrevision på de omfattede områder i dag. Skulle der opstå problemer, som ikke kan løses mellem bestyrelsen og ATP, vil uoverensstemmelserne kunne tages op til drøftelse af KL og regeringen.

Bestyrelsen kan endelig beslutte, at der gennemføres en evaluering af konstruktionen med ATP som leverandør mv., når den nye organisering har været i drift i minimum 5 år. Bestyrelsen kan på baggrund af en sådan evaluering tage stilling til, om den ønsker en anden leverandør til at varetage den objektive sagsbehandling.

6. Opsummering og konklusion

Opsummerende kan det fastslås, at KL og kommunerne tabte slaget om placeringen af de fem objektive sagsområder. Borgerservice ser nu ud til at miste cirka halvdelen af deres medarbejdere, idet opgaverne havner hos ATP, selv om myndighedsansvaret stadig ligger hos kommunerne. Sat på spidsen kan man sige, at ATP vandt og kommunerne (og KMD) tabte.

Der forsvinder 1.500 medarbejdere fra de kommunale borgerservices, når ATP overtager de fem opgaver med objektiv sagsbehandling. I øjeblikket er cirka 2.000 årsværk beskæftiget med opgaverne. Heraf skal 1.500 overflyttes til ATP, mens 500 af disse forventes at kunne bortrationaliseres over et par år. Kun 500 bliver altså tilbage i kommunerne.

Ifølge KL er der dog formildende omstændigheder ved aftalen, idet det navnlig er sikret, at staten ikke bliver myndighed på opgaverne, og at hele rationaliseringsgevinsten – stipuleret til i alt 300 mio. kr. – tilfalder kommunerne. Som en særlig imødekommelse af KL’s betænkeligheder ved at afgive disse opgaver oprettes således en helt ny forvaltningsenhed, som har det overordnede ansvar, og hvor kommunerne har et bestemmende flertal i den hertil knyttede bestyrelse.

Endvidere får de kommunale borgerservices en særopgave i forhold til de svage borgere, når de objektive sagsområder fjernes fra kommunerne. I forhold til denne gruppe af borgere fastholdes opgavefordelingen således med den konsekvens, at de kommunale borgerservices vil kunne gennemføre stort set hele sagsforløbet på egen hånd.

Før denne mellemløsning kom på banen udtrykte en af de kommunale personaleorganisationer, HK/Kommunal,[5] bekymring over regeringens centraliseringsplaner, idet man fandt, at (citat)

  • man svigtede kommunalreformens kronargument – nemlig borgerservice som borgerens indgang til det offentlige.
  • kommunerne ville få svært ved at lave helhedsorienteret sagsbehandling over for borgeren.
  • mere centralisering er stik imod kommunalreformens budskab – og stik imod borgernes ønsker.
  • man svigter de svage borgere, som ikke længere kan henvende sig i kommunens borgerservice.
  • man skaber mere bureaukrati ved at skabe et nyt/ekstra led mellem kommune og borger, som giver snitfladeproblemer, koordinering og ekstra administration.

Det må da også medgives, at regeringens initiativ er usædvanligt og i udgangspunktet i strid med såvel klassiske selvstyreideer som regeringens egne udtrykte forestillinger om kommunen som borgerens indgang til det offentlige. På den anden side vedrører reformen reelt en række statsopgaver, som – af praktiske grunde – har været overladt til kommunerne.

Spørgsmålet er, om den valgte mellemløsning imødekommer de praktiske betænkeligheder, der kan være ved en opsplitning af de kommunale opgaver. Det kan man måske fortsat have sine tvivl om, men det er i hvert fald utvivlsom at regeringen har gjort afbigt over for de interesser, som især kommunernes har markeret på området. For så vidt er der tale om et klassisk kompromis, hvis holdbarhed må vise sig i årene fremover. Tilsvarende gælder naturligvis i forhold til de postulerede effektiviseringsgevinster, der skulle være forbundet med den valgte model.

Den største bekymring må uden tvivl knytte sig til regeringens forventning om, at størstedelen af borgerne selv klarer eksempelvis folkepension og boligstøtte, når opgaverne flyttes fra borgerservice til ATP. Med skandalen omkring iværksættelsen af den såkaldte tinglysningsreform in mente kan der være god grund til at frygte en gentagelse. Som det efterfølgende er påvist i en rapport fra Rigsrevisionen[6] var det netop overdrevne forventninger til det nye tinglysningssystems praktiske anvendelsesmuligheder, som skabte problemerne på dette område.


[1] Den objektive sagsbehandling beskæftiger i dag ca. 2.000 årsværk i kommunerne. Når omlægningen er gennemført og fuldt indfaset, vil ca. 1.000 årsværk være beskæftiget i de kommende sagsbehandlingscentre, mens der fortsat vil være ca. 500 årsværk beskæftiget i kommunerne med socialfaglige afgørelser og personlig borgerbetjening mv.

[2] Reformen implementeres i et tæt samarbejde mellem KL, ATP og Pensionsstyrelsen under Erhvervsministeriet, som har ansvaret for udfærdigelsen af lovgrundlaget for omlægningen.

[3] Se Finansministeriets Hovedrapport: Administrative servicecentre i staten, feb. 2008.

[4] Undersøgelse af objektiv sagsbehandling i kommunerne, Cedi-Rapport af 16/12 2009. KMD var tidligere ejet af KL under navnet Kommunedata, men er siden afhændet til private interesser.

[5] 21/10 2009

[6] Beretning nr. 14/2009 om det digitale tinglysningsprojekt